Democrazia locale in transizione

Il tema della democrazia locale tocca aspetti problematici dei sistemi post-comunisti. Fra questi, l'Albania si muove lentamente nella realizzazione delle riforme sul decentramento. Una panoramica sullo stato del governo locale nel Paese delle aquile

Lo studioso albanese Artan Hoxha, in una sua analisi sostiene che "lo stato attuale del decentramento in Albania è il risultato di fattori politici, economici e sociali della transizione oltre che di fattori culturali e storici. Questi fattori hanno bloccato invece che promosso il processo di decentramento ed il rafforzamento del governo locale".

Fino alla svolta democratica del 1991, lo stato albanese aveva poca o nessuna esperienza dell'idea e della pratica del governo locale, con l'eccezione di un breve esperimento durante la repubblica parlamentare del dopo-indipendenza (1920-1938). Il regime comunista (1944-1992) ha annullato le poche conquiste raggiunte dagli enti locali della repubblica parlamentare e ha introdotto una centralizzazione estrema del potere governativo. Il paese ha perciò ereditato una storia di governo centralizzato che rende tutt'oggi particolarmente difficile il processo di devoluzione del potere agli enti locali.

Ciononostante, il processo di democratizzazione iniziato con gli anni novanta ha portato in primo piano la questione della democrazia locale. Da allora, il paese ha intrapreso azioni decisive ma molto lente nella direzione del decentramento. La legislazione progressivamente adottata comunque incontra difficoltà di implementazione: in primo luogo, ci sono ancora lacune legislative, specialmente per quanto riguarda la chiara divisione di competenze e responsabilità tra il livello centrale e quello locale. Inoltre, gli stessi funzionari e dirigenti locali hanno alle spalle solo pochi anni di esperienza in cui hanno potuto sviluppare le capacità istituzionali e amministrative necessarie a svolgere i propri incarichi. Infine, la maggioranza dei governi locali hanno dovuto accontentarsi di scarse risorse e una ristrettissima autonomia fiscale.

Il primo pacchetto di leggi e il ritardo dell'implementazione

Per la prima volta, il pacchetto di leggi adottato nel 1992 ha concesso formalmente autonomia politica e ha delegato una serie di servizi e funzioni amministrative ai governi locali.

La riforma amministrativa ha introdotto una struttura di enti locali organizzati su due livelli: gli enti di primo livello erano, nei villaggi, i comuni (309) e, nelle città, le municipalità (65); gli enti di secondo livello erano i distretti (36) che avevano il ruolo di coordinamento tra gli enti del primo livello e il governo centrale. La legge ha anche stabilito le loro competenze tra cui l'approvazione del piano finanziario locale, la raccolta delle tasse, l'amministrazione delle aziende pubbliche, lo sviluppo del piano regolatore, le responsabilità di gestione in ambito scolastico, sanitario e culturale.

Per quanto questa riforma abbia rappresentato una svolta nella cultura organizzativa albanese, è rimasta più che altro una dichiarazione di principio e ha realizzato molto poco dell'autonomia promessa. La normativa non ha fatto molto più che definire vagamente le competenze delle autorità centrali e quelle locali, spesso in contrapposizione tra loro. In ogni caso, le competenze e l'autonomia fiscale degli enti locali rimanevano molto limitate. Un studio della Banca mondiale del 2004 sostiene che in quel periodo "praticamente tutte le decisioni sull'allocazione delle spese erano influenzate o prese direttamente dal centro e alle autorità locali rimanevano insignificanti e incerte fonti di entrate." Infatti la quota indipendente delle spese locali, su cui loro avevano piena autonomia decisionale oscillava attorno a percentuali irrisorie (0.3-0.7 %) delle spese governative. Insieme con le sorse allocate dal centro il budget totale dei enti locali arriva al massimo fino al ¼ delle spese governative.

In generale, negli anni successivi al '92, l'impegno del governo si è concentrato sulla riforma delle istituzioni centrali e sulle priorità economiche del paese sottraendo attenzione alle sfide del decentramento. L'agenda complessa e pressante del periodo di transizione sembra infatti aver contribuito a ritardare l'avanzamento e l'implementazione delle riforme sul decentramento.

La seconda spinta verso le riforme

Il processo di riforma ha subìto un'ulteriore spinta dopo la ratifica della Carta Europea dell'autonomia locale nell'ottobre 1998, ratificata dall'Albania nel 1999. In questo periodo il decentramento è diventato una delle questioni politiche più dibattute nel paese. A livello politico, la necessità di ulteriori riforme sembrava essere uno dei pochi punti di consenso tra le diverse forze politiche del paese. Questo era in parte dovuto alle condizionalità imposte dall'Unione Europea per la conclusione dell'Accordo di Stabilizzazione e Associazione con l'Albania. D'altra parte, il lento ma graduale rafforzamento degli enti locali ha fatto sì che questi sviluppassero una pressione crescente nei confronti del centro per ottenere più competenze e autonomia sostanziale.

Una serie di nuove leggi adottate tra il 2000 e il 2003 hanno consolidato la base legislativa per creare strutture amministrative e finanziarie autonome. La riforma del 2000 sulla divisione territoriale e amministrativa degli enti locali ha introdotto una nuova struttura, modificato il numero ed il nome degli enti di secondo livello, ridefinito i confini e il capoluogo di ciascun ente. Con la nuova legge, i 36 Distretti sono stati sostituiti da 12 Regioni a cui è attribuito il potere di coordinamento e pianificazione in modo da assicurare coerenza tra gli interessi locali e le politiche nazionali. Le Regioni riuniscono Comuni e Municipalità legati tra loro da interessi condivisi e legami storici, sociali e economici. La legge ha anche ridotto l'influenza del centro sui Consigli regionali le cui competenze vengono delegate loro esplicitamente dagli enti di base. Sulla stessa linea, allo scopo di limitare l'interferenza del centro, la legge sui prefetti ristringe il loro potere di influire direttamente interferendo sull'entrata in vigore degli atti adottati dagli enti locali. Secondo la nuova legge, i prefetti possono solo intervenire ricorrendo al sistema giudiziario.

Nonostante la normativa introdotta, lo stato attuale delle riforme pare essere di nuovo ad un bivio. Il problema centrale sembra essere l'eccessiva frammentazione della struttura di governo locale in tanti enti a volte troppo piccoli, che può inibire l'efficacia dell'intero sistema. Il 54% degli enti locali hanno meno di 5.000 abitanti e sono privi delle risorse e delle capacità tecniche e amministrative necessarie. Inoltre, la divisione delle responsabilità tra gli enti locali rimane oggetto di contestazione, specialmente per quanto riguarda le autorità regionali. Secondo lo studio della Banca Mondiale già citato "l'efficacia degli enti regionali potrebbe essere compromessa data la confusione sulle loro competenze e sulle gerarchie amministrative che genera conflitti e inefficienza". Per di più, in un contesto politicizzato come quello albanese, un governo di diverso orientamento politico rispetto a quello dei livelli decentrati potrebbe ancora capovolgere il loro indirizzo, ad esempio attraverso un ritardo nel trasferimento dei fondi provenienti dal centro o contestando i progetti pianificati a livello locale.