Reforma Dublinske uredbe, ka još jednoj propuštenoj prilici?

Kontinuirane diskusije i neslaganja između vlada država članica Europske unije dovode u pitanje nužnu reviziju europskih pravila o azilu

(Prvobitno objavljeno na portalu VoxEurop 7. svibnja 2018)

Prije izvjesnog vremena na jednom zidu u Grenoblu, u Francuskoj, pojavio se natpis “Va te faire dubliner” (Idi se dublinirati). Među brojnim zakonodavnim aktima Europske unije Dublinska uredba izdvaja se po tome što je toliko često pominjana i kritizirana da je dovela do stvaranja novog glagola i, barem u Grenoblu, uvrede.

Takozvani “dublinirani” su oni tražitelji azila koji – umjesto da podnesu zahtjev u državi članici u kojoj su to dužni učini u skladu s kriterijima utvrđenim Dublinskom uredbom (uglavnom je to zemlja prvog ulaska u EU), odnosno da borave u toj državi do okončanja procedure – odlaze u neku drugu državu članicu u nadi da će tamo dobiti status izbjeglice.

Imaju dobre razloge za to (i da postoje legalni putevi za ulazak u EU, pristizali bi direktno u te zemlje umjesto što riskiraju život pokušavajući doći do Italije ili Grčke): rodbina ili prijatelji koji ih tamo čekaju, mreža sunarodnika na koju se mogu osloniti, svijest o tome da određene države članice imaju bolje sustave prihvata i zaštite izbjeglica. Međutim, tako riskiraju da budu uhićeni, pritvoreni i prisilno vraćeni u državu odgovornu za razmatranje njihovog zahtjeva. Za jednog tražitelja azila “biti dubliniran” znači pretrpeti još jedan poraz na dugom putu do spasa i Europe, upravo kada se činilo da je cilj nadomak ruke.

Dublinska uredba osobena je i po tome što svi, i njeni zagovornici i protivnici, smatraju da je neefikasna. Kako pokazuju podaci nedavno objavljeni od strane Europskog vijeća za izbjeglice i prognanike, stopa premještanja (tačnije odnos između broja transfera tražitelja azila izvršenih u skladu s Dublinskom uredbom i broja pokrenutih procedura) i dalje je veoma niska, unatoč blagom porastu u 2017. Nakon transfera, brojni “dublinirani” pokušavaju se vratiti u zemlju iz koje su premješteni, poput onih koji ponovo kreću na put ka Europi nakon što su vraćeni u zemlju podrijetla. “Sustavi utemeljeni na masovnim prisilnim premještanjima ne mogu funkcionirati”, kaže Francesco Maiani , profesor europskog prava na Sveučilištu u Lausanni.

Maiani je jedan od stručnjaka konzultiranih od strane Europskog parlamenta u okviru aktualnog procesa reforme, trećeg po redu od 1990, kada je usvojena Dublinska konvencija. Ishod ovog pokušaja reforme reći će mnogo o stanju Europske unije, jer na temelju Dublinske uredbe može se steći prava slika o nivou kohezije između država članica, ali i o tome u kojoj mjeri Europska unija priznaje dostojanstvo onima koji nisu njeni građani.

Informacije koje dolaze iz izvora bliskih Vijeću Europske unije, koje trenutno razmatra prijedlog reforme predstavljen od strane Komisije, nisu nimalo ohrabrujuće. To, kao što ćemo vidjeti, uopće ne iznenađuje. Ono što je pak iznenadilo brojne promatrače bio je konsenzus postignut u studenom prošle godine u Europskom parlamentu koji je, u izvješću Wikström (nazvanom tako po izvjestiteljici, liberalnoj eurozastupnici Ceciliji Wikström), pokušao preokrenuti logiku na kojoj je utemeljen Dublinski sustav, eliminirajući kriterij zemlje prvog ulaska, dajući tražiteljima azila mogućnosti da podnesu zahtjev u onoj zemlji s kojom imaju određene veze i predviđajući, u slučaju izostanka takvih veza, obvezni mehanizam raspodjele tražitelja azila među državama članicama.

Kako podsjeća Elly Schlein , izvjestiteljica u sjeni ispred Kluba zastupnika Progresivnog saveza socijalista i demokrata, eurozastupnici su “osnažili temeljna i proceduralna prava tražitelja azila“ i “odbacili [uvođenje] kontrole prihvatljivosti zahtjeva za azil“, koju je predložila Komisija, a koja bi predstavljala “povredu međunarodnog prava“. Prema riječima profesora Maianija, još jedan veoma pozitivan aspekt izvješća Europskog parlamenta je to što je njime razbijen, doduše samo djelomice, “tabu izbora“, odnosno ideja da tražitelji azila ne mogu ni na koji način pretendirati da sami odlučuju gdje će podnijeti zahtjev. Naime, izvješće Wikström predviđa da tražitelji azila koji nemaju čvrste veze s određenom državom članicom budu premješteni u državu koju izaberu između četiri države članice čiji su sustavi prihvata u tom momentu najmanje opterećeni.

Prema programu bugarskog predsjedanja Vijećem, države članice bi trebale usaglasiti zajedničku poziciju o reformi Dublinske uredbe najkasnije do kraja lipnja. Elly Schlein ocjenjuje “veoma zabrinjavajućim“ nacrte koji cirkuliraju u Vijeću (od kojih su dva nedavno objavljena na sajtu organizacije Statewatch) jer bi njihovo usvajanje predstavljalo “korak unazad u odnosu na ionako manjkav prijedlog Komisije“.

Iako se još uvijek razmimoilaze po brojnim pitanjima, države članice se čine odlučnim da stave naglasak na kontrolu i sigurnost, pojačaju sankcije protiv “neposlušnih“ tražitelja azila i u potpunosti prepuste Vijeću rješavanje kriznih situacija. Dublinska regulativa tako bi postala, prema riječima Elly Schlein, fleksibilno oruđe u rukama država članica, umjesto da predstavlja “strukturni odgovor“ na izazove migracija utemeljen na pravednoj raspodjeli odgovornosti.

Kao izvjestiteljica u sjeni, Schlein bi trebala učestvovati u pregovorima s Vijećem i Komisijom, ali kaže da je još uvijek neizvjesno da li će razgovori biti pokrenuti. “Države članice nastavljaju gubiti vrijeme, a mandat [aktualnog saziva] Parlamenta uskoro ističe. Postoji opasnost da bi nacionalne vlade koje ne žele čuti za solidarnost niti za raspodjelu izbjeglica mogle pokušati odgoditi reformu. Uostalom, i one vlade koje se zalažu za ambicioznije izmjene mogle bi ustuknuti pred opasnošću donošenja retrogradne reforme“.

Schlein je vrlo kritična i prema Njemačkoj (“prije sporazuma s Turskom zagovarala je ambicioznu reformu Dublinske uredbe, potom ju je izgleda smetnula s uma“) i prema Macronu (“predstavlja se europejcem, a nije ništa učinio da dođe do promjene službenog stava Francuske po pitanju ove reforme“), i ističe da se “iskorištava neizvjesna politička situacija u Italiji“.

Krajem svibnja, Wikström, Schlein i ostali izvjestitelji planiraju održati jednu konferenciju za tisak kako bi pozvali države članice da usaglase zajedničku poziciju i na taj način omoguće pokretanje pregovora. “Za nas je ključno da imamo podršku građana, stručnjaka i udruga koji su bili zu nas tijekom ovog dugog procesa reforme“ – objašnjava Schlein – “kako bi potakli nacionalne vlade da idu u smjeru koji je naznačio Europski parlament“.

Profesor Maiani – koji u studiji naručenoj od strane Europskog parlamenta predlaže model koji je nazvao “Dublin minus“, a u okviru kojeg je pokušao izmiriti pragmatizam i poštivanje volje tražitelja azila – izražava rezerve po pitanju mogućnosti provedbe reformi koje predviđaju “još više premještanja, najvećim dijelom prinudnih“.

I ističe da “bilo koji sustav raspodjele odgovornosti, da bi bio održiv, mora biti propraćen sljedećim elementima“: garantovanje prava slobodnog kretanja unutar EU svima koji dobiju status izbjeglice; efektivna provedba zajedničkih standarda na području azila; i “financijska solidarnost na potpuno novoj razini“, koja bi podrazumijevala da troškovi provedbe politika azila budu pokriveni sredstvima iz proračuna EU. “Možemo se obrušavati na Dublinsku uredbu koliko želimo, ali dok ne riješimo ove temeljne probleme nikuda nećemo stići“, zaključuje Maiani.