Bosna i Hercegovina, eksperimenti deliberativne demokratije

U Bosni i Hercegovini jedna skupština građana predložila je rješenje dugogodišnjeg problema ustavne reforme koja se iščekuje već godinama, još od donošenja presude Sejdić-Finci

U nedjelju 2. oktobra građani Bosne i Hercegovine birat će članove tročlanog Predsjedništva BiH i zastupnike svih parlamentarnih skupština u zemlji. Tijekom posljednjih mjeseci, reforma izbornog zakonodavstva ponovo je animirala političku debatu u BiH. Nakon višemjesečnih diskusija, političke stranke nisu uspjele postići dogovor o reformi, a propao je i pokušaj posredovanja Visokog predstavnika Christiana Schmidta, čiji su prijedlozi izazvali brojne proteste građana. Kao rezultat svega navedenog, na predstojećim izborima ponovo će se glasati po sistemu koji diskriminiše sve građane koji se ne identifikuju ni sa jednim od tri konstitutivna naroda.

U februaru ove godine, na inicijativu Delegacije Evropske unije u BiH, održana je Skupština građana u kojoj su sudjelovali građani iz cijele zemlje koji su se tijekom dva vikenda okupili da diskutuju o ustavnoj krizi i reformi izbornog zakonodavstva.

Razgovarali smo s Nenadom Stojanovićem, profesorom Univerziteta u Ženevi, koji je sudjelovao u Skupštini građana kao stručnjak i jedan od odgovornih za osmišljavanje inicijative.

Kako se odvijala Skupština građana?

Ideja Skupštine građana bila je okupiti 57 građanki i građana – toliko zastupnika imaju oba doma Parlamentarne skupštine BiH – nasumično odabranih iz cijele zemlje radi diskusije i predlaganja preporuka po pitanju diskriminatornog karaktera političkog sistema i izbornog zakona. U suradnji s istraživačkim institutom IPSOS u BiH , poslato je 4000 pisama po nasumičnom principu, na koja je odgovorilo oko 200 osoba, dakle 5 posto, što je u skladu s prosjekom zabilježenim tijekom sličnih inicijativa u drugim evropskim zemljama. Polazeći od ove prve skupine, proveli smo drugi odabir, ovaj put po sistemu reprezentativnih uzoraka. Na kraju je u Skupštini sudjelovalo oko pedeset osoba, koje je kroz diskusije vodila grupa facilitatora.

Vi ste bili direktno uključeni kao stručnjak i jedan od odgovornih za osmišljavanje Skupštine, dakle imate direktno iskustvo kada je u pitanju ova inicijativa. Kakve su bile reakcije sudionika? Kako su pristupili raspravama?

Svi su bili vrlo disciplinovani, angažovani, zainteresovani i ozbiljni. Ovo iskustvo potvrdilo je ono što sam već konstatovao tijekom drugih skupština, to jest činjenicu da “obični” građani – dakle osobe koje nisu političari – kada jednom prihvate ovaj zadatak, vrlo ozbiljno ga shvataju. Pored toga, u izvjesnom smislu su zahvalni jer imaju mogućnost reći šta misle o veoma bitnim političkim temama, poput izborne reforme u Bosni i Hercegovini. Od donošenja presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci 2009. godine, Bosna je praktično obvezna promijeniti izborni sistem, no do danas politika nije bila u stanju pronaći rješenje. Stoga je uvijek zadivljujuće vidjeti građanke i građane koji po profesiji nisu političari kako ozbiljno raspravljaju, bez ikakvih međuetničkih tenzija (grupe su naravno bile mješovite, sudionici nisu bili podijeljeni po regijama niti po etničkoj pripadnosti). U komplikovanom bosanskom kontekstu, raditi s građankama i građanima vraća izvjesnu nadu, jer ljudi pokazuju da su sposobni prevazići barijere, stvarne ili navodne, i angažovati se da nešto zajedno stvore.

Kakva rješenja su predložili sudionici?

Krajnji rezultat rada Skupštine je izvješće koje sadrži sedamnaest preporuka.

Među raznim prijedlozima koji se tiču tročlanog Predsjedništva Bosne i Hercegovine – u koje ne može biti biran predstavnik Ostalih, tačnije predstavnik manjina koje žive u zemlji – [sudionici u Skupštini] predložili su jedno interesantno i inovativno rješenje koje se razlikuje od svih dosadašnjih. Prije svega, sugerisali su da se smanje ovlasti Predsjedinštva, koje bi trebalo postati reprezentativno Predsjedništvo, uz prebacivanje određenih ovlasti na Vijeće ministara. Pored toga – ovo je zaista interesantan element – predložili su da se članovi Predsjedništva biraju među kandidatima izabranim od strane Parlamentarne skupštine BiH kako bi se osigurao narodni legitimitet. Svaki od četiri Predsjednika – po jedan iz svakog konstitutivnog naroda te jedan iz reda Ostalih – obnašao bi vlastitu funkciju godinu dana, po rotacionom principu, nakon čega bi se vratio na funkciju skupštinskog poslanika. Ovo je kreativno i izvodljivo rješenje koje, kad bolje razmislimo, podsjeća na jedan sistem u Velikoj Britaniji, takozvani Vestminsterski sistem. Ono što je prilično zanimljivo jeste činjenica da su sudionici u Skupštini potpuno samostalno osmislili ovo rješenje, nemajući na umu spomenuti sistem.

Kada je riječ o drugom pitanju, tačnije o izboru Doma naroda, sudionici su izneli radikalan prijedlog. Naime, predložili su da se Dom naroda potpuno ukine, ne samo na državnom nivou, nego i na nivou etnitetâ. Ovaj prijedlog – nesumnjivo radikalan, ali podržan, između ostalih, i od strane Venecijanske komisije Vijeća Evrope – usvojen je gotovo jednoglasno. Sudionici su raspravljali o svrsishodnosti Doma naroda i shvatili su da u suštini ne služi ničem drugom do blokiranju određenih procesa donošenja odluka, pozivanjem na famozne “etno-nacionalne interese”, te su na kraju predložili ukidanje ovog organa vlasti.

Kako su politički predstavnici i lokalne institucije reagovali na rezultate Skupštine građana?

Prije početka Skupštine građana proveli smo čitav niz pripremnih aktivnosti kako bismo uključili i lokalne aktere. Nekoliko mjeseci ranije organizovali smo prezentaciju za novinare kako bismo ih uključili u inicijativu. Na isti način pokušali smo uspostaviti kontakt s grupom predstavnika dva doma Parlamentarne skupštine BiH, ali ta suradnja je funkcionisala samo do određenog stupnja. Također, tijekom prvog vikenda pozvali smo predstavnike raznih političkih stranaka da se susretnu i razgovaraju sa sudionicima u Skupštini. Na poziv su se odazvala tri predstavnika stranaka, od kojih je jedan član Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine, drugi je član Doma naroda, dok treći nije skupštinski zastupnik, ali je vrlo blizak jednom bivšem predsjedniku Vijeća ministara. Sve u svemu, uspjeli smo uključiti u inicijativu tri prilično “visoka” političara.

U martu su rezultati Skupštine građana predstavljeni u Parlamentarnoj skupštini BiH pred grupom zastupnika, i na tome se sve završilo. Poznajući situaciju u Bosni, ništa drugo, nažalost, nisam ni očekivao. Skupštinski zastupnici rijetko uvaže preporuke, neki se angažuju više od ostalih, prouče prijedloge i možda napišu neki izvještaj o tome šta se može, a šta ne može provesti u djelo. U Švajcarskoj, na primjer, u pojedinim slučajevima vlasti su poduzele slične napore. U Bosni pak do toga nije došlo.

Izvan političko-institucionalne sfere, koliko i kako se pričalo o Skupštini građana u BiH? Da li je otvorena rasprava u medijima i javnom mnijenju?

Ne, rekao bih da je šira rasprava, kakvoj smo se nadali, izostala. Objavljeni su tekstovi u novinama i na portalima; dnevni list Oslobođenje posvetio je dvije stranice našoj Skupštini građana. Također, moj kolega politolog iz Sarajeva, kao i moja malenkost, napisao je jedan tekst, no ne može se reći da je to pokrenulo široku debatu.

Ne znam koji su razlozi tome. Jasno je da institucije ne zanimaju ovakve skupštine. Doživljavaju ih u izvjesnom smislu kao napad na vlastite prerogative, ne razumiju smisao organizovanja skupština nasumično odabranih građana, smatraju da su izbori jedini mogući demokratski metod. Međutim, ovo je opći stav, koji je svugdje prisutan, stoga ne iznenađuje.

Imajući u vidu rezultate ovog iskustva, koja bi mogla biti dodana vrijednost ovog instrumenta deliberativne demokratije u bosanskom kontekstu, prije svega kada je u pitanju aktuelna institucionalna kriza? Šta ostaje za ovom inicijativom i kakve su mogućnosti da se ponovi u budućnosti?

Ono što ostaje nesumnjivo je ideja da, ako želimo tražiti i pronaći rješenja za probleme koji su možda naizgled teški, to možemo i učiniti. Rješenja postoje i možda ih ni nije tako teško pronaći. Ako je grupa građana, koji se nikada ranije ničim sličnim nisu bavili, uspjela to učiniti, onda bi možda, poslije toliko godina, mogli uspjeti i političari, kojima je to posao. Ako postoji dobra volja, moguće je pronaći rješenja.

Smjer za budućnost je onaj koji vodi vraćanju demokratije u ruke građanki i građana. Danas postoje izbori, ali oni nisu dovoljni jer politički predstavnici, jednom izabrani, izmiču kontroli građana koji onda nemaju drugu mogućnost da “kazne” političare osim iščekivanja narednih izbora. Međutim, svake četiri godine građani su u opasnosti da upadnu u zamku etnonacionalističkih logika. Tijekom predizborne kampanje, oni koji su na vlasti odmah igraju na etničku kartu, jedni bi htjeli eliminisati Republiku Srpsku, drugi stvoriti novi hrvatski entitet, itd. Kao da igraju ping-pong: umjesto da pričaju o onome što su uradili, odnosno nisu uradili za četiri godine, dakle o ekonomiji, socijalnoj politici, ekologiji, i slično, oni pričaju o tim vrhovnim idejama, o pitanjima koja se tiču državne strukture. Međutim, na taj način gubi se ideja demokratske odgovornosti, takozvana accountability, dakle ideja da političari moraju položiti račun za svoje postupke.

Kada je u pitanju nužnost vraćanja demokratije u ruke građana, u prošlosti je već bilo inicijativa odozdo, poput plenuma pokrenutih 2014. Po čemu se eksperiment sa skupštinama građana razlikuje od iskustva plenuma?

Iskustvo plenuma je zanimljivo jer pokazuje da građani zaista žele da se bave politikom odozdo, da kažu šta misle. Problem plenuma iz 2014. bio je u tome što im je nedostajala struktura. Veoma je teško ostati ustrajan u zahtjevima bez strukture jer ko ima vlast, taj ima i resurse. Legitimitet proističe iz Ustava, zakona i izbora. Iskustvo plenuma bilo je značajno, ali nije me iznenadilo što se nakon kratkog vremena iscrpilo.

Po mom mišljenju, ono što je potrebno jeste reforma demokratije koja bi obuhvatila demokratske inovacije. Na primjer, smatram da bi skupštine građana trebalo institucionalizovati, naravno uključujući sredstva koja su im potrebna da bi mogle funkcionisati. Potrebno je ići ka modelu koji već nekoliko godina postoji u Belgiji ili u gradovima poput Pariza, Brisela i Madrida koji pokušavaju institucionalizovati skupštine građana koje su, unatoč tome što ne mogu donositi obvezujuće odluke, u stanju utjecati na političku agendu.

Po meni je ovo smjer u kojem bi Bosna, ali i demokratija uopće, trebalo ići.

Skupštinu građana promovisala je Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini. Koliko je važna uloga međunarodnih aktera u podržavanju sličnih inicijativa?

Naravno da bi bolje kada bi ovakve inicijative bile dio državnih institucija, dakle kada ne bi bilo potrebe za uključivanjem stranih akteri. U ovom konkretnom slučaju, Evropska unija je promovisala i finansirala inicijativu, ali bilo bi idealno kada bi skupštine bile institucionalizovane i kada bi postojali fondovi ad hoc koji bi im omogućavali da funkcionišu.

Kada intervenišu spoljni akteri – u ovom slučaju je to bila Evropska unija, ali može se raditi i o Vijeću Evrope ili drugim međunarodnim organizacijama – problem je u tome što uvijek postoji sumnja da se nešto krije u pozadini, neka tajna agenda. Bilo da se takve pretpostavke pokažu istinitim ili neistinitim, ostaje činjenica da sumnja postoji, što naravno nikako ne može biti dobro. U ovom slučaju, mislim da je EU željela pokazati, između ostalog i lokalnim političarima, da se demokratija može graditi na drugačiji način.

Šireći pogled izvan bosanskog konteksta, kakav potencijal imaju slične inicijative deliberativne demokratije, tu mislim i na Konferenciju o budućnosti Evrope, u svjetlu krize demokratije koja potresa brojne evropske zemlje?

Bitno je pomenuti Konferenciju o budućnosti Evrope. Među raznim opcijama koje bi trebalo uzeti u obzir kada je u pitanju poboljšanje kvaliteta demokratije na nivou Evropske unije, mislim da je ključno rješenje povećanje broja skupština građana.

Ovaj instrument ima brojne prednosti. Prije svega, nasumični odabir omogućava provedbu principa jednakosti: unutar jedne političke zajednice, svako ima podjednaku šansu da bude izabran, niko nije isključen. Čini mi se da je dva glavna principa demokratije – uključenost i jednakost – moguće bolje osigurati putem nasumičnog odabira nego putem izbora.

Potom, za one koji su odabrani, skupštine predstavljaju pravu školu demokratije, ne samo zato što im omogućuju da razgovaraju i diskutuju, nego i zato što im pružaju šansu da izađu iz vlastitog mjehura i ostvare kontakt s osobama drugačije etničke pripadnosti ili vjere, kao u slučaju Bosne, ili jednostavno drugačije kulture ili stupnja obrazovanja. Ovakve razmjene su veoma važne.

Najzad, postoji i dodana vrijednost za institucije, s obzirom da rezultati rasprava u okviru skupština građana nude drugačiju perspektivu u odnosu na onu koju o datom pitanju imaju zastupnici. U skupštinama građana često sudjeluju osobe koje su direktno pogođene određenim problemom, poput nezaposlenosti, tako da mogu izraziti vlastito mišljenje. Kada bi institucije uspjele pametno iskoristiti podsticaje koji dolaze od skupština građana, imale bi veliku korist od toga.

S druge strane, ako se preporuke nastale kao rezultat sličnih inicijativa ne uzimaju u obzir ili se brzo zaboravljaju, postoji li rizik od daljeg produbljivanja nepovjerenja prema politici i institucijama?

Naravno, takav rizik postoji, posebno tamo gdje političari koriste ove instrumente kao neku vrstu alibija te, ne bi li odgovorili na kritike, organizuju skupštine s nasumično odabranim građanima, obećavajući da će ih saslušati, da bi posle ignorisali njihove preporuke. Jasno je da ovakvo ponašanje na kraju može izazvati efekat suprotan priželjkivanom, stoga je bitno razjasniti od samog početka koja je obveza političke vlasti.

Isto tako je jasno da bi bilo pogrešno pretendovati na to da jedna skupština nasumično odabranih građana donosi odluke koje se odnose na cijelu naciju. Stoga bi bilo idealno napraviti kombinaciju skupština građana i instrumenta referenduma, kao što je učinjeno u Irskoj, na primjer po pitanju abortusa i istopolnih brakova. Na ovaj način se stvara veza legitimiteta između skupštine građana i cjelokupnog stanovništva. Mislim da je ovo rješenje prilično inteligentan način da se ujedine dva ekstrema, nasumični odabir s jedne strane i narodni legitimitet s druge.