Bosna i Hercegovina: Je li učešće moguće rješenje ustavne zagonetke?

Ustavi iz 25 zemalja svijeta uključili su participativne procese za vlastite izmjene, a i ugovore EU nakon Lisabona sada treba reformisati putem participativnog procesa

(Originalno objavljen 29.11.2021. na Oslobođenje )

Problem je odavno poznat. Već je Ustavni sud u svojoj presudi o “konstitutivnim narodima” iz 2000. godine jasno stavio do znanja da je reforma Dejtonskog ustava neizbježna kako bi se implementirali principi koji postavljaju temelje istog ustava, odnosno postanak društva zasnovanog na ravnopravnosti građana.

Ustavna zagonetka

Mišljenje Venecijanske komisije iz 2005. godine učinilo je stvar još jasnijom: Dejtonski ustav nije održiv, jer je u suprotnosti s osnovama funkcionalne države, ali je izuzetno teško mijenjati ga budući da je zasnovan na konsenzusu predstavnika tri konstitutivna naroda. Kako tražiti od glavnih korisnika etničkog preduzetništva da odstupe od takvog sistema nakon što su dobili ključ svake moguće reforme? Takve kontradikcije dramatično su se pojavile u presudi Evropskog suda za ljudska prava Sejdić i Finci, koja je suštinski proglasila institucionalnu strukturu države diskriminatornom, jer ograničava (politička) prava svih onih koji nisu voljni ili u mogućnosti da se povezuju s konstitutivnim narodom ili ne ispunjavaju kombinaciju uslova etničkog porijekla i mjesta stanovanja. Dugačak spisak naknadnih događaja, presuda, izjava, pozicioniranja međunarodne zajednice dodatno je učvrstio sveprisutan osjećaj da je ustavna i institucionalna reforma u zemlji istovremeno i neophodna i nemoguća. Reforma onog što se ne može reformisati je ustavna zagonetka dejtonskog režima.

Pozivi na učešće

Jasno je da svi prijedlozi koji su iznošeni više od 25 godina nisu doveli do značajnije promjene. Čak i oni nametnuti bonskim ovlastima visokog predstavnika, iako pravno opsežni, suočavaju se sa osnovnim ograničenjima jer im nedostaje reprezentativnost i nemaju duboke korijene u društvu zemlje. Mnogo je retorike o lokalnom vlasništvu nad procesom reformi, ali to uglavnom ostaje samo na priči. Znači li to da nema alternative osim da se nastavi po starom?

Vjerovatno ne, imajući u vidu najnovija dešavanja koja ustavno pravo nudi, posebno ono što se može nazvati participativnim konstitucionalizmom.

U demokratskom svijetu, nekoliko zadnjih decenija suočavaju se sa ogromnim promjenama, koje se polako počinju odražavati - iako još uvijek u ograničenoj mjeri - u procesima i procedurama donošenja i izmjene ustava. Mutatis mutandis, problem sličan neizmjenjivosti Dejtonskog ustava također treba istaknuti između predstavničke i direktne demokratije, koje pokazuju svoja ograničenja u rješavanju izazova pluralističkog društva. Sve veći broj ljudi, njihovo bolje obrazovanje i samim tim porast volje za aktivnim učešćem učinili su da tradicionalni oblici predstavničke i neposredne demokratije postaju nezadovoljavajući za sve veći broj ljudi. Izabrane skupštine se doživljavaju kao sve manje reprezentativne i, zapravo, zamišljene su u vrijeme kada je vrlo malom broju ljudi bilo dozvoljeno da se okrene glasačkim listićima i kada su skupštine služile kao platforme za postizanje kompromisa između male elite visokog i srednjeg staleža. U isto vrijeme, direktni demokratski alati kao što su referendumi i narodne inicijative pokazuju se kao osnovni instrumenti, često u rukama mobiliziranih manjina, i uveliko neadekvatni za regulisanje sve složenijih pitanja, koja često zahtijevaju duboko specijalizovano znanje i koja se rijetko mogu svesti na “da” ili “ne”. Nezadovoljstvo politikom, sve manje uloge političkih stranaka, protesti koji se sve češće ponavljaju i nekoliko drugih simptoma narodnog nezadovoljstva političkim procesom su, dakle, rezultat strukturalnih i sistemskih faktora, a ne nižeg kvaliteta političkih elita. To traži da institucije i procedure postanu sve kompleksnije i savremenije, pružajući efikasnost bez kompromitiranja demokratskih principa, pomažući društvima da postanu manje konfliktna nego što ih čini trajna konfrontacija između povremenih i strukturalnih većina i manjina.

Participativni izlaz?

Da bi se prevazišle neke od strukturalnih manjkavosti klasičnog donošenja odluka, posljednjih godina je pokrenuto nekoliko spontanih praksi koje se obično klasificiraju kao participativna (ponekad i deliberativna ili asocijativna) demokratija. Zajedničke osobine mnogih različitih oblika participativne demokratije su, s jedne strane, da ona ne mijenja političko odlučivanje, već ga podupire, pripremajući finalnu primjenu, a s druge strane, da različita participativna tijela ne slijede logiku većine, nego konsenzusa. Ako povremeno reprezentativne grupe pripremaju odluku na kooperativan način, izvan svakodnevnog političkog sukoba, prijedlozi imaju visok stepen legitimnosti i velike šanse da budu podržani u političkom odlučivanju, jer nude rješenje i sprečavaju neslaganje nakon odluke.

Eksperimenti ove vrste se proširuju sa lokalnog nivoa, gdje su jasno i započeti, na ustavni domen. To otvara izuzetno zanimljive prostore i za buduću reformu Ustava BiH.

Već postoji niz mogućih izvora inspiracije za osmišljavanje procesa koji bi mogao dovesti do prijedloga za reformu i procedure za njegovu podršku. Ustavi iz oko 25 zemalja svijeta uključili su participativne procese za vlastite izmjene, a i ugovore EU nakon Lisabona sada treba reformisati putem participativnog procesa (Konvencija). I ustavi subnacionalnih entiteta predstavljaju mnoge zanimljive primjere deliberativnih tijela te vrste.

Ako upravljanja s vrha prema dolje i klasično odozdo prema gore do sada nisu uspjela, možda je vrijeme da se za BiH učešće razmotri kao rješenje zagonetke zvane Ustav.