Ustavna kriza u Bosni i Hercegovini: Ovog puta je drugačije?

Politički lideri triju etničkih skupina grade svoje dnevne političke narative s jedne strane oko zahtjeva za autonomijom, s druge oko centralizirajućih instanci. Teško je predvidjeti kako će se završiti najnovije poglavlje sage o nezavisnosti Republike Srpske

(Prvobitno objavljeno na Center on Constitutional Change , 17. novembra 2021.)

Dejtonski mirovni sporazum potpisan 1995. definira Bosnu i Hercegovinu kao državu sačinjenu od dva entiteta: Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS). Brčko Distrikt (BD), mala administrativna jedinica smještena u sjeveroistočnom dijelu Bosne i Hercegovine, osnovan je tek 1999. nakon arbitražnog postupka. Pored Ustava Bosne i Hercegovine, oba entiteta i svi kantoni imaju vlastite ustave/statute, vlade, parlamente i sudstvo. Bitno je istaći da je politički i ustavni sistem Bosne i Hercegovine utemeljen na principu jednakosti tri etničke skupine definirane kao konstitutivni narodi: Bošnjaci, Hrvati i Srbi (odraz političkog odnosa snaga među etničkim skupinama tokom rata u Bosni 1992-1995). Princip konstitutivnih naroda provlači se kroz sve slojeve političkog i ustavnog sistema, te je trima skupinama zagarantovano pravo na političko predstavljanje i učešće u izvršnoj, zakonodavnoj i sudskoj vlasti.

Bosna i Hercegovina je izložena pritisku dviju rastućih tendencija: daljnja federalizacija i centralizacija. Oba procesa, svaki na svoj način, izazivaju fragmentaciju. Prva tendencija podrazumijeva stalne prijetnje referendumom o nezavisnosti Republike Srpske te pozive na uspostavljanje trećeg entiteta u kojem bi većinsko stanovništvo bili Hrvati. Druga tendencija odnosi se na povremene pokušaje bošnjačkih stranaka da uspostave unitarni sistem, tražeći vraćanje Ustava iz 1992. Bošnjaci se pribojavaju da će sadašnji ustavni okvir doprinijeti secesiji Republike Srpske i dodjeljivanju veće autonomije Hrvatima. S druge strane, Srbi i Hrvati se boje da će izgubiti autonomiju pod pritiskom centralizirajućih tendencija. Rezultat je težak suživot i međusobno nepovjerenje koje potiče tenzije na svim razinama vlasti.

S vremena na vrijeme, vođstvo Republike Srpske prijeti referendumom o nezavisnosti, odgovarajući tako na polemike vezane za prijenos nadležnosti na državnu razinu. Vođstvo RS se protivi i ulasku Bosne i Hercegovine u NATO, kao i postojanju pravosudnih organa na državnoj razini. Najnovije prijetnje po teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine, koje dodatno ugrožavaju već zategnute odnose među etničkim zajednicama u BiH, dolaze od srpskog člana Predsjedništva BiH Milorada Dodika i njegove političke stranke (Savez nezavisnih socijaldemokrata, SNSD).

Dodik je, 28. oktobra ove godine, predstavio jedan strateški dokument koji sadrži dugačak spisak zahtjeva među kojima su najznačajniji: zahtjev da u roku od šest mjeseci nadležnosti prenete na državnu razinu budu vraćene Republici Srpskoj, prije svega one vezane za Oružane snage BiH, Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH (VSTV), Sud BiH i Upravu za indirektno oporezivanje (ukoliko taj zahtjev ne bude ispunjen, Dodik je najavio da će proglasiti nezavisnost Republike Srpske); potom zahtjev za ukidanje Obavještajno-sigurnosne agencije Bosne i Hercegovine (OSA) i najava povlačenja saglasnosti za uspostavljanje Državne agencije za istrage i zaštitu (SIPA), te najava osnivanja sličnih agencija u Republici Srpskoj u roku od mjesec dana; i najzad najava uspostavljanja agencije za lijekove Republike Srpske (unatoč činjenici da takva agencija već postoji na državnoj razini od 2006.) na osnovu zakona koji je u 21. oktobra ove godine usvojila Narodna skupština Republike Srpske, iako je opozicija bojkotirala glasanje. Dodik je također ranije najavio da će u Narodnoj skupštini RS pokrenuti inicijativu za ukidanje brojnih odluka donetih od strane Visokog predstavnika za BiH.

Ovakav politički avanturizam izazvao je prilično burne reakcije u Bosni i Hercegovini, u ostalim zemljama regiona i na međunarodnoj razini. Međutim, Dodik je pozivao na secesiju već toliko puta da su mnogi političari, pravnici i diplomate ostali u nedoumici, ne znajući da li da Dodikove najnovije prijetnje protumače riječima: “Opet ista priča!“ ili “Ovaj put je ozbiljno!“. Teško je procijeniti ozbiljnost situacije s obzirom da su ceremonijalne prijetnje ratom i secesijom bile propraćene dovođenjem jednog folk muzičara da zabavlja Dodikove goste u sjedištu Predsjedništva BiH, te brojnim neprimjerenim izjavama političkih lidera triju konstitutivnih naroda, ali i predsjednika Hrvatske i Srbije, uključujući brzopletu opasku [hrvatskog predsjednika Zorana Milanovića] da novog rata u Bosni vjerojatno neće biti jer su tri strane toliko siromašne da se mogu samo gađati kestenjem.

Povrat nadležnosti prethodno prenetih na državnu razinu, namjera Narodne skupštine Republike Srpske da poništi neke zakone i odluke donete od strane centralnih državnih institucija ili Visokog predstavnika i prisvajanje državnih nadležnosti su međsobno povezana pravna pitanja koja se tiču raspodjele nadležnosti u Bosni i Hercegovini.

U Bosni i Hercegovini državi pripadaju uske isključive nadležnosti, dok entiteti imaju široke rezidualne nadležnosti. Ustav Bosne i Hercegovine predviđa (član III, stav 3) da sve ovlasti i funkcije koje nisu izričito povjerene centralnim institucijama pripadaju entitetima. Također, u skladu sa članom III, stav 5, tačka a), država može preuzeti dodatne nadležnosti u pitanjima koja se tiču očuvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, poštivajući podjelu nadležnosti i uz saglasnost oba entiteta. Drugim riječima, prijenos nadležnosti sa entitetske na državnu razinu je moguć, ali za to mora postojati saglasnost i Federacije BiH i Republike Srpske (član IV, stav 4, tačka d)). Na primjer, do 2005. godine na teritoriji Bosne i Hercegovine postojale su dvije vojske, Vojska Federacije BiH i Vojska Republike Srpske. Da bi se formirala jedinstvena vojska bilo je potrebno preneti nadležnosti sa entitetske na državnu razinu. Posve neočekivano, 2006. godine entiteti su postigli sporazum o uspostavljanju jedinstvene vojske na državnoj razini i tako su formirane Oružane snage Bosne i Hercegovine.

Međutim, entiteti, posebno Republika Srpska, pokazali su se nevoljnim da prenose nadležnosti na državnu razinu. Federacija BiH, za razliku od Republike Srpske, primjenjuje različite mehanizme za povjeravanje nadležnosti (isključivih i podijeljenih) entitetskim i kantonalnim institucijama, što dodatno komplikuje prijenos ovlasti. Stoga je samo mali broj nadležnosti, osim onih vezanih za odbrambenu politiku, prenesen na državnu razinu, uključujući nadležnosti koje Dodik osporava vezane za Oružane snage BiH, OSA, SIPA, Visoko sudsko i tužilačko vijeće, Sud BiH, Upravu za indirektno oporezivanje, itd.

Počev otprilike od 2006.godine, država je uvela takozvane “paralelne nadležnosti“ radi utvrđivanja politika i principa u određenim područjima, što je rezultiralo, na primjer, usvajanjem okvirnih zakona o osnovnom, srednjem i visokom obrazovanju. Srpske elite su se konstantno protivile prijenosu nadležnosti sa entitetske na državnu razinu, pribojavajući se da bi to moglo oslabiti Republiku Srpsku. U cilju obezbijeđivanja nekog vida koordinacije, Ured Visokog predstavnika za BiH (OHR) – ustanovljen 1995. godine radi nadgledanja provedbe Dejtonskog mirovnog sporazuma; može usvajati i nametati provedbu zakona u slučaju da dođe do zastoja u procesu donošenja odluka – nametnuo je određene odluke vezane za prijenos nadležnosti na državnu razinu, uključujući zakone kojima su uspostavljeni Visoko sudsko i tužilačko vijeće i Uprava za indirektno oporezivanje, a koje je također usvojila Parlamentarna skupština BiH. Međutim, Republika Srpska se oštro protivila postojanju institucija poput Suda BiH, Tužilaštva BiH i Visokog sudskog i tužilačkog vijeća, upravo zbog načina na koji je Visoki predstavnik uspostavio te institucije.

Sa čisto ustavne tačke gledišta, Dodikove zahtjeve je prilično lako osporiti. Ne postoji pravna mogućnost da niža razina vlasti odlučuje o zakonima koje je usvojila viša razina vlasti. Entitetske skupštine, u ovom slučaju Narodna skupština Republike Srpske, ne mogu mijenjati niti ukidati zakone koje je usvojila Parlamentarna skupština BiH. Skupština Republike Srpske ne može jednostrano poništiti Zakon o odbrani, Zakon o obavještajno-sigurnosnoj agenciji, itd. Pomenute zakone može mijenjati ili ukinuti samo Parlamentarna skupština BiH s obzirom da ih je ona i usvojila. Isto tako, zakone koje je nametnuo Visoki predstavnik mogu mijenjati ili ukinuti samo Visoki predstavnik i Parlamentarna skupština BiH. Drugim riječima, Republika Srpska može legitimno pokušati osporiti određene zakone u Parlamentarnoj skupštini BiH, ali je malo vjerojatno da bi u tome uspjela. Druga mogućnost je pokretanje postupka pred Ustavnim sudom BiH za ocjenu ustavnosti zakona koje je usvojila Parlamentarna skupština ili odluka donetih od strane Visokog predstavnika.

Stvar se, međutim, dodatno komplikuje. Naime, ostaje otvoreno pitanje da li i kako entiteti mogu povratiti nadležnosti prenesene na državnu razinu s obzirom da sadašnji ustavni okvir Bosne i Hercegovine ne predviđa posebnu proceduru za taj postupak. Ne postoje ustavne odredbe koje reguliraju to pitanje. Neko bi mogao ustvrditi da, ako je za prijenos nadležnosti potreban zajednički sporazum entiteta, onda bi isti princip trebalo da važi i za vraćanje nadležnosti. Međutim, u trenutnim okolnostima, svaka inicijativa za vraćanje nadležnosti koja nije ustavno niti zakonski utemeljena je opasna.

Jedno je pak sigurno: bez obzira da li su entiteti prenijeli nadležnosti na državnu razinu u skladu sa odredbama Ustava BiH ili je prijenos nadležnosti bio nametnut od strane Visokog predstavnika, prenesene nadležnosti ne mogu biti jednostrano derogirane zakonima usvojenim na entitetskoj razini ili povlačenjem saglasnosti. Kao što sam već pomenula, Parlamentarna skupština BiH je jedina institucija koja može mijenjati zakone o prijenosu nadležnosti sa entitetske na državnu razinu. Ustav BiH povjerava entitetima zaista široke ovlasti, te možda upravo zbog toga političko vođstvo Republike Srpske smatra da ima pravo poduzeti korake koje namjerava poduzeti. Međutim, Ustav također predviđa da se entiteti i njihove administrativne jedinice moraju u potpunosti pridržavati ustavnih odredbi (član III, stav 3, tačka b)) te da moraju osigurati usklađenost vlastitih zakona sa Ustavom (član XII, stav 2).

Ipak, najproblematičniji aspekt nije pravne, nego političke prirode. Održavanje delikatne ravnoteže u Bosni i Hercegovini je prilično složen izazov koji zahtjeva određene sposobnosti koje politički lideri u Bosni i Hercegovini, po svemu sudeći, ne posjeduju. U Bosni i Hercegovini težnje ka decentralizaciji, zasnovane na subnacionalnom konstitucionalizmu, opstaju isključivo zahvaljujući političkim narativima koji teže podjelama. Cilj zapaljive retorike gotovo sigurno nije izazivanje novih ratnih sukoba. Čini se, međutim, da niko od političkih diletanata koji posežu za tom retorikom nije svjestan potencijalnih rizika koja ona nosi sa sobom. U korist Republike Srpske ide činjenica da je organizirana kao jedinstvena teritorijalna jedinica i da je prevashodno naseljena jednim konstitutivnim narodom, Srbima, kao i činjenica da politički lideri u RS, bez obzira na stranku kojoj pripadaju i na politički program koji predstavljaju, jednoglasno podržavaju autonomiju Republike Srpske. Oni grade svoje političke narative oko pitanja vezanih za Ustav, ovlasti, nadležnosti i institucije Republike Srpske.

Situacija u Federaciji BiH je bitno drugačija iz jednostavnog razloga što je FBIH podijeljena na kantone i naseljena Bošnjacima i Hrvatima, koji imaju različite težnje. Stoga bošnjačke političke stranke nastoje biti utjecajne na državnoj razini gdje promoviraju centralizirajuće instance. Hrvati ne uživaju teritorijalnu niti institucionalnu autonomiju u Bosni i Hercegovini te zauzimaju inferiornu poziciju unutar sistema. Politički lideri Hrvata u BiH često glasno pozivaju na stvaranje “trećeg“, odnosno “hrvatskog“ entiteta, ali ti pozivi nisu nužno propraćeni zahtjevima za dobivanjem vlastitog ustava.

Politički lideri triju etničkih skupina grade svoje dnevne političke narative s jedne strane oko zahtjeva za autonomijom, s druge oko centralizirajućih instanci. Teško je predvidjeti kako će se završiti najnovije poglavlje sage o nezavisnosti Republike Srpske s obzirom da će njezin ishod ovisiti o političkom balansu u BiH. Svi scenariji koje je Milorad Dodik najavio, ma koliko pravno neutemeljeni, još uvijek se mogu obistiniti.