Budućnost Europe lomi se na reformi Dublinskog sustava

“Kriza današnje Europe nije ‘kriza Schengena’ već ‘kriza Dublina’”. Intervju s Gianfrancom Schiavoneom, talijanskim pravnikom i stručnjakom za pitanja migracija

Gianfranco Schiavone, predsjednik Talijanskog konzorcija za solidarnost (ICS) i potpredsjednik Udruženja za pravne studije o imigraciji (ASGI), nedavno se vratio iz Skoplja, gdje je učestvovao na završnoj konferenciji projekta Migralona, pokrenutog od strane Centralno europske inicijative (CEI), u suradnji s Mrežom asocijacija lokalnih vlasti Jugoistočne Europe (NALAS). Projekt Migralona – zamišljen kao ciklus seminara organiziranih u zemljama Zapadnog Balkana koje imaju status kandidata ili potencijalnog kandidata za članstvo u EU – imao je za cilj doprinijeti boljem upravljanju migracijskim tokovima duž tzv. balkanske rute, prije svega kroz upoznavanje predstavnika lokalnih vlasti s metodama i ciljevima talijanskog projekta SPRAR (Sustav za zaštitu tražitelja azila i izbjeglica). Intervju je vođen u Bolonji, po završetku koordinacionog sastanka udruga članica talijanske mreže za promociju prava na azil EuropAsilo.

Kako je protekao projekt Migralona?

Priznajem da sam u početku bio pomalo skeptičan, jer tijekom prvih susreta moglo se jasno primjetiti da je našim sugovornicima čitava problematika prilično strana. Potom su se stvari promijenile. Naravno, puno toga još treba biti urađeno. Mnoge zemlje Zapadnog Balkana smatraju da nemaju puno veze s migracijama, odnosno još uvijek sebe doživljavaju isključivo kao tranzitne zemlje u kojima se nitko ne želi zadržati. Ne vide da se situacija postepeno mijenja i da će izvjestan broj izbjeglica, isprva veoma mali, početi birati Zapadni Balkan ne više kao zonu tranzita već kao mjesto nastanjenja.

Također sam imao prilike uvjeriti se iz prve ruke koliko je im teško shvatiti da je nužno stvoriti potpuno drugačiji sustav prihvata izbjeglica od sadašnjeg čija su okosnica izbjeglički kampovi i koji uzrokuje – kao što se godinama dešavalo u Italiji, i još uvijek se dešava – čitav niz negativnih fenomena, poput socijalne nelagode, getizacije, rasipanja javnog novca, koncentracije moći (i novca) u rukama malobrojnih tvrtki, infiltriranja organiziranog kriminala.

Međutim, čini mi se da, unatoč svim teškoćama, svijest o ovoj problematici postepeno sazreva, o čemu svjedoče i zaključci projekta usvojeni na završnoj konferenciji u Skoplju. Predstavnici institucija iz više zemalja Zapadnog Balkana prepoznali su nužnost pokretanja novih, eksperimentalnih programa – u početnoj fazi doduše nevelikih razmjera – za prihvat i zaštitu tražitelja azila i izbjeglica, čiji bi glavni protagonisti bile lokalne zajednice, a koji bi slijedili, uz nužna prilagođavanja, pristup koji se u Italiji naziva “difuzni prihvat” i koji ima za cilj omogućiti tražiteljima azila da od samog dolaska u datu zemlju žive u normalnim stambenim i socijalnim uvjetima i da se mogu slobodno kretati.

Kakva je pak trenutna situacija po pitanju Zajedničkog europskog sustava azila?

Zajednički europski sustav azila je jedan političko-zakonodavni proces koji je u tijeku već dugi niz godina, a čiji je cilj da se putem postepene harmonizacije nacionalih regulativa u području azila (standardi za kvalifikaciju za ostvarivanje međunarodne zaštite, postupci za priznavanje i oduzimanje zaštite, standardi za prihvat tražitelja azila) uspostavi jedinstven sustav azila u svim državama članicama EU.

Naravno, nije moguće – a vjerojatno ni poželjno - postići apsolutnu uniformnost, jer svaka europska zemlja ima drugačiju povijest, tradiciju, pravni sustav i senzibilitet prema pitanju prisilnih migracija. Povijest se ne može izbrisati, niti se bilo šta može uniformirati za kratko vrijeme. Međutim, ako je cilj Europske unije, kako je predviđeno Ugovorom iz Lisabona, stvaranje jedinstvenog prostora slobode, bezbjednosti i pravde, onda razlike među nacionalnim zakonodavstvima u području azila moraju biti drastično smanjene. Iskustvo iz prethodnog desetljeća pokazuje da je put do tog cilja još veoma dug.

Danas su te razlike još uvijek toliko upadljive da jedan isti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji bi u nekoj državi članici gotovo sigurno bio odobren, u nekoj drugoj bi gotovo sigurno bio odbijen, što jasno pokazuje da do suštinske harmonizacije nije ni došlo.

Duboke razlike u kriterijima i procedurama za priznavanje prava na jedan od dva vida međunarodne zaštite [azil i supsidijarna zaštita], praćene još većim razlikama u organizaciji sustavâ prihvata i integracije izbjeglica, glavni su pokretač tzv. “sekundarnih kretanja” unutar Europske unije: izbjeglice idu tamo gdje imaju veće šanse da njihov zahtjev biti odobren, gdje im se pruža veća zaštita i gdje imaju veće mogućnosti da se integrišu u društvo.

Na primjer? U Njemačku, Švedsku…?

Ovisi o nacionalnoj pripadnosti tražitelja azila. I Italija trenutno bilježi pojačan priljev tražitelja azila određenih nacionalnosti koji tu dolaze jer se na njihove zahtjeve gleda s većom naklonošću. Takav je slučaj s državljanima Afganistana, Pakistana, Iraka… Iako Italija ne pruža odgovarajuća jamstva i ima niske standarde u području azila, broj tražitelja azila iz pomenutih zemalja veoma je velik jer njihovi zahtjevi uglavnom bivaju pozitivno riješeni. Te osobe bi mogle podnijeti zahtjev i u nekoj drugoj zemlji, no odlučuju se to učiniti u Italiji. Ne kažem da je ovdje bolje ili gore nego drugdje, već da tretman u velikoj mjeri ovisi o nacionalnoj pripadnosti tražitelja azila.

Težina nacionalnih preferenci, koje su očigledno i političke preference, te tradicijâ i domaćih zakona, odnosno čitav jedan skup pravnih i izvanpravnih čimbenika, veoma mnogo utiče na diferencijaciju koju bi, strogo govoreći, europske direktive trebale onemogućiti, ili bar u velikoj mjeri ograničiti. A govorimo o razlikama u stopama priznavanja zahtjeva za azil koje se kreću u rasponu od 10% do 90%, raspon koji navodi na pomisao da direktive u ovom području ni ne postoje. Direktive dakle utvrđuju kriterije, koji potom bivaju implementirani u nacionalna zakonodavstva na veoma različite načine.

Dakle, domaći sudovi su zapravo ti koji prave razlike?

Ne toliko sudovi koliko administrativna tijela zadužena za razmatranje zahtjeva za azil. Sudu se obraća samo u slučaju žalbe protiv odluke o odbijanju zahtjeva.

Još uvijek postoje velike razlike i u “procedurama“, odnosno u načinu obrade zahtjeva za azil: da li koristiti ili ne kriterij “očito neutemeljenog“ zahtjeva, “ubrzanu“ proceduru, “prioritetnu“ proceduru; kao i razlike u načinu primjene koncepta “treće zemlje“, te “sigurne zone“ unutar zemlje podrijetla.

Pokazalo se da postoji čitavo mnoštvo pravnih instituta, koji uslovljavaju znatne razlike u načinima razmatranja zahtjeva za azil, što posljedično uzrokuje veliki disparitet u stopama priznavanja zahtjeva.

Pojedine zemlje su veoma rigidne kada je riječ o dodjeljivanju azila...

U Latviji su zahtjevi za azil gotovo nepostojeći, što je posljedica jednog perverznog državnog mehanizma: mnoge zemlje poduzimaju različite mjere kako bi sebe učinile neprivlačnim za tražitelje azila, na primjer pridržavajući se veoma rigidnih kriterija pri razmatranju zahtjeva. U tome je jasno uočljiva jedna zlonamjerna politička intencija.

Takav je slučaj, na primjer, sa Slovenijom gdje velika većina zahtjeva, koji bi u Italiji bili bez problema odobreni, biva odbačena. Odbijaju se zahtjevi državljana Sirije, Iraka, Afganistana, čija stopa priznavanja u Italiji iznosi 100%. Riječ je o strategiji kojom država pokušava sebe učiniti neprivlačnom, a koja se primjenjuje na različitim frontovima: zahtjevi se masovno odbijaju, centri za prihvat su zatvorenog tipa i potpuno izolovani, malobrojni su programi podrške pri integraciji, te se često poseže za kriterijem “sigurne zone“ – lokalitet u zemlji podrijetla tražitelja azila za koji se tvrdi da bi on tu bio bezbjedan – kako bi se stvorio alibi za odbacivanje zahtjeva.

Ovaj poslednji kriterij se u Italiji ne primjenjuje. Taj pravni koncept, koji je europskom direktivom predviđen kao fakultativan, nije ugrađen u talijansko zakonodavstvo, te se zemlja podrijetla tražitelja azila promatra kao cjelina, azil se ne odbija pod izgovorom sigurne zone.

Unatoč svemu, i dalje se priča o zajedničkom sustavu azila...

Danas smo veoma daleko od zajedničkog sustava azila, jer zapravo ga nikada nismo ni željeli. Prevladali su nacionalni egoizmi, koji su potom i sami otiši u suprotnim smjerovima.

Europska komisija se bavi ovim pitanjem, za razliku od nacionalnih vlada koje mu gotovo uopće ne posvjećuju pažnju. Da nije tako, danas bismo imali jedan harmoničan sustav azila i bili bismo u stanju poduzeti sve one korake koji su dosad izostali, počev od ispravljanja najeklatantnije od svih manjkavosti, a to je Dublinska regulativa – poslednji element koji zatvara krug neuspjelog europskog sustava azila.

Današnji sustav je takav da tražitelj azila ne ulazi u Europsku uniju nego u određenu zemlju, a ulazi, naravno, tamo gdje može, u bjegu. I u toj zemlji, prema Dublinskoj uredbi, treba biti razmatran njegov zahtjev.

Dublinska regulativa, za razliku od direktiva, ne ostavlja prostor za interpretacije...

Krenimo od zaključka: Dublinska regulativa je danas glavna prepreka stvaranju jedinstvenog sustava azila. Kako je moguće imati jedinstven sustav azila baziran na mehanizmu po kojem se nadležnost za razmatranje zahtjeva za azil određuje na temelju jednog nasumičnog, geografskog kriterija, vezanog za mjesto pristizanja izbjeglica?

Dublinskom uredbom nije stvoren jedan sustav azila, već čitavo mnoštvo nacionalnih sustava. Da se od početka razmišljalo o tome da izbjeglice ulaze u Europsku uniju i da je usvojen mehanizam njihove raspodjele, Latvija bi morala prihvatiti jedan broj izbjeglica, čak i kad bi se sve iskrcale na Siciliju, te ne bi imala interesa da sabotira integrisanje sustava i da odbija zahtjeve, jer bi na kraju svoju kvotu svakako morala primiti. Morala bi se dakle organizirati i upravljati situacijom.

Danas, međutim, prevladava shvaćanje da su izbjeglice koje uđu u određenu zemlju isključivo problem te zemlje. Ostale se to uopće ne tiče.

Zašto države članice odbijaju kvote? Zbog toga što sustav kvota, polazeći od načela da je mjesto ulaska izbjeglica irelevantno, podrazumijeva da svi moraju preuzeti svoj dio odgovornosti. Raspodjela izbjeglica vršila bi se na temelju kriterija oko kojih možda ne bi svi bili suglasni, o kojima bi se moglo pregovarati, ali koji bi bili objektivni: broj stanovnika, BDP, broj već primljenih izbjeglica, broj preseljenih iz trećih zemalja, itd.

Reforma Dublinske regulative je ključ za promjenu sadašnjeg sustava. Prvo mora biti prihvaćena ideja da je rješavanje pitanja izbjeglica zajednička odgovornost, pa tek onda možemo razgovarati o tome kako harmonizirati i standardizirati sustav.

Zemlje poput Mađarske, koje su iskusile problem masovnog priljeva izbjeglica, trebale bi biti zainteresirane za uvođenje kvota, međutim nije tako...

Racionalno gledano, zemlja koja ima šengensku granicu i koja se nalazi na “ruti bijega“ trebala bi se zalagati za reformu koja predviđa uvođenje mehanizma obveznih kvota. Ali to nije uvijek slučaj, jer često prevlada beskrupulozna politička kalkulacija. Mađarski autoritarni neopopulizam je izgradio svoj politički uspjeh na slici herojske nacije koja se neprestano bori kako bi sprečila ulazak izbjeglica u Europu i na taj način sačuvala njenu povijest i identitet. Prisjetimo se, naime, Orbanovog propagandnog slogana: “Mi spašavamo Europu od invazije muslimana“. Dakle, iako bi Mađarska, po logici stvari, trebala biti među zagovaračima mehanizma raspodjele izbjeglica unutar EU, eventualno zauzimanje takve pozicije bilo bi pogubno za mađarsku vlast jer bi iz temelja podrilo njen neopopulistički politički identitet. Nije slučajno da je Mađarska nadmeno odbila učestvovati u programu premještanja izbjeglica iz Italije i Grčke koji je, osim ovim dvema zemljama, i njoj bio ponuđen.

Isto bi trebalo važiti i za Italiju, koja je zemlja prvog ulaska veoma velikog broja izbjeglica?

Talijanska situacija, ma koliko bila loša, ne može se porediti s mađarskom kada je u pitanju ozbiljnost krize vladavine prava. Međutim i naša zemlja snosi veliku odgovornost za trenutno stanje stvari: iako je jedna od najutjecajnijih zemalja Europske unije, Italija je do sada vodila jednu prilično neodlučnu, i bojim se dvosmislenu politiku po pitanju revizije Uredbe Dublin III.

Reforma Dublinske regulative nikada nije bila prioritetni cilj talijanske politike, čak ni kada je – kao što je bio slučaj tijekom 2016. i dijelom 2017 – priljev tražitelja azila u Italiju bio toliko povećan da su sve političke stranke govorile o neodrživosti takve situacije u srednjem i dugom roku.

Demokratska borba, koja je sposobna da istovremeno štiti pravo na azil i obuzdava nacionalne egoizme pojedinačnih država članica, u potpunosti je napuštena i zamijenjena jednom očajničkom politikom koja je na sve načine pokušavala, i još uvijek pokušava zaustaviti priljev izbjeglica prema Europi. Lako je osuđivati Orbanov zid, jer je sazdan od čiste brutalnosti, međutim, iako odnose između Italije i Libije, i nekih drugih afričkih tranzitnih zemalja, poput Nigera, karakterišu manje evidentna brutalnost i nasilje, obje politike, i mađarska i talijanska, rukovode se istom beskrupuloznom logikom.

U donošenju svojih odluka, i to na gotovo jednoglasan način, beskrvni talijanski lijevi centar je poticao i prisvojio jedan političko-kulturalni pristup koji je svojstven ne čak ni desnici, već ekstremnoj desnici. Talijanska ljevica, koja već godinama nije u stanju formulirati vlastitu političku misao o upravljanju međunarodnim migracijama, na kraju je kanibalizirala samu sebe, priređujući jedan užasan spektakl. Nije riječ o taktičkoj niti o ozbiljnoj strateškoj grešci: radi se o nečemu mnogo ozbiljnijem i dubljem s teškim dugoročnim posljedicama.

Udruženje za pravne studije o imigraciji, čiji ste potpredsjednik, učestvovalo je u izradi jednog prijedloga reforme Dublinske regulative. Možete li nam ga predstaviti u glavnim crtama?

Naš prijedlog – koji je podržan od strane gotovo svih većih talijanskih organizacija koje se bave azilom – temelji se na dva stupa.

Prvi podrazumijeva ukidanje anakronog načela prema kojem nadležnost za razmatranje zahtjeva za azil pripada zemlji prvog ulaska tražitelja azila, i njegovu zamjenu načelom kvota koji bi se primjenjivalo stalno, a ne samo u kriznim situacijama.

Europska komisija je u svom prijedlogu reforme Uredbe Dublin III, predstavljenom još u svibnju 2016, prepoznala nužnost izmjene sadašnjeg sustava, ali je predložila da se načelo kvota primjenjuje samo kao korektivni mehanizam koji bi stupao na snagu u kriznim situacijama, odnosno kada broj zahtjeva za azil u zemlji prvog ulaska premaši 150% prvobitno utvrđene kvote, koja se izračunava na temelju BDP-a i broja stanovnika.

Na prvi pogled, prijedlog Komisije može se učiniti prvim korakom ka jednoj prihvatljivoj reformi, no s obzirom da još uvijek dovodi u vezu odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil s mjestom prvog ulaska tražitelja azila, i dalje je utemeljen na istom onom pogrešnom načelu koje je prouzrokovalo ozbiljne distorzije u funkcioniranju europskog sustava azila.

Nakon jedne duboke debate, koja je i mene samog iznenadila (i koja svjedoči da je obnova političke misli u Europi još uvijek moguća), Odbor Europskog parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (LIBE) usvojio je jedan hrabar tekst reforme čija je okosnica upravo načelo raspodjele izbjeglica po kvotama.

Drugi stup našeg prijedloga je još inovativniji jer je utemeljen na jednom pristupu koji je Komisija oduvijek odlučno odbacivala, a koji predviđa da veze koje tražitelj azila ima s određenom državom članicom budu osnovni kriterij za određivanje odgovornosti za razmatranje zahtjeva za azil. Dakle, uzimaju se u obzir obiteljske i rodbinske veze, kao i prethodni boravci tražitelja azila u određenoj državi članici radi studija ili rada.

Dva prethodno opisana načela međusobno su nerazdvojiva i sastavni su dio jedne pravne formule koja je usmjerena na postizanje uravnoteženosti između obveznog mehanizma raspodjele izbjeglica između država članica i migratornog projekta tražitelja azila, prepoznajući značaj od ranije postojećih veza. Samo načelo raspodjele izbjeglica prema kvotama ne može proizvesti stvarnu reformu jer nije dovoljno da obuzda sekundarna kretanja tražitelja azila koji će, sasvim razumljivo, nastaviti pokušavati doći i ostati u onoj zemlji s kojom ih nešto vezuje. U čemu će i uspevati, osim ako se ne odluči pretvoriti Europu u neku vrstu ogromnog zatvorskog kampa, primjenom mjera administrativnog pritvora prema stotinama tisuća osoba.

Dakle, prijedlog u čijoj ste izradi učestvovali pozitivno je primljen i usvojen od strane Europskog parlamenta?

Kao što rekoh, Odbor LIBE je sredinom listopada 2017. usvojio, većinom glasova zastupnika iz svih klubova, tekst predložen od strane izvjestiteljice, švedske zastupnice Cecilie Wikström, ali bitno izmijenjen u odnosu na prvobitnu verziju zahvaljujući prije svega upornom zalaganju talijanske zastupnice Elly Schlein. Neposredno po usvajanju teksta od strane Odbora LIBE, jedna grupa zastupnika – najvećim dijelom iz zemalja Višegradske skupine – pokušala je, vjerojatno na podsticaj sopstvenih vlada, osujetiti prijedlog reforme iznoseći ga na plenarnu sjednicu u Strasbourgu, što nije neophodno u fazi koja prethodi sučeljavanju s Vijećem. Ali prijedlog je odolio pritiscima i, usvajanjem na plenarnoj sjednici, umjesto da bude osujećen, dodatno je osnažen.

Pregovori između Vijeća, Komisije i Parlamenta radi pronalaženja kompromisnog rješenja obustavljeni je neposredno po otpočinjanju upravo zbog dubokih, od ranije postojećih razmimoilaženja, koja su dodatno pojačana nakon usvajanja teksta reforme od strane Parlamenta, koji je iznenadio i Komisiju i Vijeće svojim inovativnim pristupom.

Malo je vjerojatno da će se nešto poduzeti po ovom pitanju prije kraja bugarskog predsjedanja Vijećem i početka narednog semestra tijekom kojeg će Austrija biti na čelu Vijeća. Druga polovina 2018. vjerojatno će biti odlučujući period. U tom kontekstu, upadljivo je ćutanje talijanskih vlasti, nespremnih da se uhvate u koštac s velikim temama koje se tiču budućnosti Europske unije i same Italije do te mjere da nanose štetu samima sebi.

Kakva je dalja sudbina reforme Dublinske regulative?

O reformi mora biti postignut dogovor između Vijeća i Parlamenta. U ovom momentu ne mogu dati nikakva razumna predviđanja; mogu samo reći da političko stanje u Europi, koje je znatno pogoršano nakon parlamentarnih izbora u Italiji i ponovne pobjede Orbana u Mađarskoj, budi pesimizam po pitanju mogućnosti da bi prijedlog izglasan od strane Europskog parlamenta mogao biti prihvaćen. Čini mi se vjerojatnijim jedno kompromisno rješenje iz kojeg će biti izostavljeni najznačajniji dijelovi prijedloga usvojenog od strane Parlamenta, poput kriterija povezanosti tražitelja azila s određenom državom članicom.

Zemlje prvog ulaska izbjeglica, poput Italije, Grčke, Španjolske, Mađarske, trebale bi se zalagati za usvajanje reforme...

Trebale bi, ali kao što sam objasnio na primjeru Mađarske, unutarnji politički faktori mogu proizvesti drugačije scenarije.

Riječ je dakle o jednom pitanju koje zadire u samu srž europske ideje, čineći evidentnim sukob između zagovornika snažno ujedinjene Europe i suverenista...

Upravo tako. Civilno društvo doživljava reformu Dublinske regulative kao jedno dosadno, tehničko pitanje koje treba prepustiti birokratama, ne shvaćajući kolika je njegova politička težina.

Kriza današnje Europe, kao područja slobodnog kretanja, nije ’kriza Schengena’ kako se može čuti u medijima, već ’kriza Dublina’. Javno mnijenje, mediji – ne samo talijanski – , pa čak i akademski krugovi ne uspijevaju shvatiti da se odluka o reformi Uredbe Dublin III ne tiče isključivo prava na azil već samog uređenja Europske unije.

Kako senzibilirati javno mnijenje o značaju reforme Dublinske regulative?

Tehnicizmi tipični za ovu problematiku u javnoj komunikaciji moraju biti prevaziđeni stavljanjem u prvi plan njene političko-kulturalne dimenzije, s ciljem stvaranja jednog širokog pokreta u svim europskim zemljama koji bi branio rezultat postignut od strane Europskog parlamenta, i čak se zalagao za poboljšanje usvojenog teksta, sa svješću da na kocki nije samo pravo na azil nego budućnost Europske unije.