Humanitarne vize, bitka koju tek treba dobiti

Jedna nedavna presuda Europskog suda pravde veliki je poraz za pobornike otvaranja legalnih i bezbjednih puteva za pristup azilu u EU. Revizija Zakonika o vizama nudi još jednu priliku da se stvari poprave, i Europski parlament je odlučan u tome da je ne propusti

(Tekst je prvobitno objavljen na portalu Voxeurop.eu)

“Ta pozicija je bila isuviše radikalna“. Steve Peers, profesor europskog i humanitarnog prava na Sveučilištu u Essexu, od samog početka bio je ubjeđen da Sud pravde Europske unije neće uvažiti savjetodavno mišljenje svog glavnog odvjetnika Paola Mengozzija u predmetu “XX protiv Belgije“. Nakon što je mjesecima potresalo belgijsku javnost, pitanje humanitarnih viza dobilo je nadnacionalni karakter 7. veljače 2017, kada se odvjetnik Mengozzi izjasnio u korist jedne sirijske obitelji (otac, majka i troje malodobne djece) čiji je zahtjev za dobivanje humanitarne vize, kojom bi joj bilo omogućeno da na legalan i bezbjedan način pristigne u Belgiju i tu podnese zahtjev za azil, odbijen od strane belgijskih vlasti.

Prema mišljenju glavnog odvjetnika Europskog suda pravde, države članice dužne su, na temelju članka 25. Zakonika Unije o vizama, pod izvjesnim okolnostima vezanim za humanitarne razloge, omogućiti izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću (dakle one koja vrijedi za državno područje države članice koja ju je izdala). Nije riječ o običnom diskrecionom pravu: prilikom odlučivanja o opravdanosti zahtjeva za izdavanje humanitarne vize, kompetentna tijela dužna su poštovati Povelju Europske unije o temeljnim pravima, te shodno tome izdavanje pomenute vize postaje obavezno u slučaju kada bi negiranje iste povuklo za sobom rizik izlaganja podnositelja zahtjeva nečovječnom ili degradirajućem tretmanu.

U svojoj presudi od 7. ožujka 2017, Europski sud pravde ne samo da nije slijedio mišljenje odvjetnika Mengozzija, nego se u potpunosti ogradio od svake dalje diskusije. Kako primjećuje profesor Peers, umjesto da je “zauzeo jedan kompromisan stav, insistirajući, na primjer, na pitanju margine prosudbe država članica“, Sud se proglasio nekompetentnim, tvrdeći, kao što su to prethodno učinile belgijske vlasti, da zahtjev sirijske obitelji ne ulazi u područje primjene Zakonika o vizama, kojim su, naime, utvrđeni postupci isključivo za izdavanje kratkotrajnih viza. U presudi stoji da je sirijska obitelj, izrazivši namjeru da dođe u Belgiju radi podnošenja zahtjeva za azil, očito planirala zadržati se na europskom tlu duže od 90 dana. Stoga nije trebala tražiti šengensku vizu već vizu za dugi boravak, a zahtjev za izdavanje te vrste vize ulazi u područje primjene nacionalnog prava, a ne prava Europske unije. Kraj priče.

Ili samo jedne verzije priče. Naime, stav Suda u ovom predmetu nije u suprotnosti samo sa mišljenjem odvjetnika Mengozzija, po kojem “namjera“ sirijske obitelji (podnošenje zahtjeva za azil po ulasku na državno područje Belgije) nije nekompatibilna sa zahtjevom za izdavanje kratkotrajne vize (među ostalim i zbog toga što bi “njihovo pravo da se zadrže na tom teritoriju duže od 90 dana proisteklo iz njihovog statusa tražitelja azila“). U suprotnosti je i sa praksom koju primjenjuju konzularna tijela brojnih država članica, izdajući humanitarne vize upravo na temelju članka 25. Zakonika Unije o vizama. U Italiji je prije izvjesnog vrijemena priličnu medijsku pažnju izazvalo potpisivanje sporazuma između vlade i nekolicine vjerskih organizacija (Federacija evangelističkih crkava, Zajednica Sant’Egidio i Valdeški sto) o uspostavljanju tzv. humanitarnih koridora, ali manje je poznato da su slične inicijative zaživjele i u nekim drugim državama članicama, na primjer na Malti, u Portugalu ili, u nešto drugačijem vidu, u Francuskoj i Nizozemskoj.

Poput brojnih drugih pravnika, profesor Peers je uvjeren da se iznimka predviđena člankom 25. Zakonika o vizama odnosi i na dužinu boravka. “Čitava poenta viza s ograničenom područnom valjanošću leži u činjenici da ih je moguće izdati u slučaju nepostojanja nužnih preduvjeta za izdavanje normalne vize“, objašnjava Peers, dodajući kako je “logično da u te preduvjete spada i predviđena dužina boravka“. On dalje ističe fragilnost, na pravnoj razini, korelacije koju je Sud ustanovio između razmatranog slučaja i europskog sustava azila, a koja je takva da dodatno pojačava sumnju da je riječ o presudi donetoj pod pritiskom aktualne političke klime.

Naime, prema tumačenju Suda, dati za pravo sirijskoj obitelji značilo bi omogućiti državljanima trećih zemalja da sami biraju državu članicu u kojoj će podnijeti zahtjev za azil, a to bi “ugrozilo opću strukturu sustava“ uspostavljenog Dublinskom regulativom. Činjenica je da su Dublinskom regulativom definirani kriteriji za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil, ali ne postoji nikakva prepreka tome da jedan od tih kriterija postane izdavanje humanitarne vize. Također je lako oboriva i tvrdnja Suda kojom se izjavljuje da bi omogućavanje izdavanja humanitarnih viza na temelju Zakonika o vizama bilo ravno omogućavanju podnošenja zahtjeva za azil pri diplomatskim predstavništvima država članica koja se nalaze na teritoriji trećih zemalja. Zapravo je riječ o dvije potpuno odvojene procedure, koje bi takve i ostale.

Ako jedan te isti normativni tekst, u našem slučaju Zakonik o vizama, može da iznedri dijametralno suprotne interpretacije, onda je to, među ostalim, i zbog toga što neke od odredbi koje sadrži, u ovom konkretnom primjeru one koje se tiču humanitarnih viza, nisu dovoljno eksplicitno definirane. O tome zna ponešto španski eurozastupnik Juan Fernando López Aguilar, član Progresivnog saveza socijalista i demokrata i izvjestitelj zadužen za Uredbu o izmjenama Zakonika o vizama.

Proces revizije tog akta, započet 2014, blokiran je nakon što je, u travnju 2016, López Aguilar predstavio svoje izvješće, prošireno čitavim paragrafima i člancima u odnosu na prijedlog Komisije upravo u cilju pojašnjavanja na koji način i pod kojim okolnostima bi trebalo omogućiti izdavanje humanitarnih viza. Tako, na primjer, u amandmanu 7. na prijedlog Komisije stoji: “Izdavanje vize osobi koja traži zaštitu predstavlja sredstvo kojim se toj osobi omogućuje da na bezbjedan način pristupi području država članica. Pri razmatranju konzularne teritorijalne nadležnosti, prihvatljivosti zahtjeva za vizu ili mogućnosti izdavanja vize s ograničenom područnom valjanošću, konzulati bi trebali obratiti naročitu pozornost na osobe koje traže zaštitu. U slučaju tih osoba, države članice bi trebale primjenjivati izuzeća iz humanitarnih razloga ili zbog međunarodnih obaveza predviđenih ovom uredbom“.

Preporuke tog tipa nisu se dopale Komisiji, koja je u svom prijedlogu revizije Zakonika ograničila mogućnost izdavanja humanitarnih viza, i prilično su uznemirile Vijeće koje ne želi niti čuti za dovođenje u vezu viza i međunarodne zaštite.

U jednom dokumentu iz studenog 2016, Vijeće, kojim je tada predsjedavala Slovačka, pozvalo je Europski parlament da “ne uključuje humanitarnu vizu u Zakonik o vizama“, tvrdeći da se “legalni putevi za dolazak u EU osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita“ mogu osigurati i na drugačiji način, na primjer kroz „program ponovnog naseljavanja“. U slučaju da Parlament ne prihvati pomenuti uvjet, navodi se u dokumentu, projekat revizije Zakonika o vizama morat će biti “obustavljen“.

“Vijeće odbija da pregovara s Parlamentom. Države članice ne prihvataju činjenicu da se, od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, europski zakoni ne mogu donositi mimo Parlamenta“, ističe López Aguilar. “Ono što je još gore, države članice uopće nije briga hoće li ti zakoni biti usvojeni ili ne. U prošlosti je postizanje izvjesnih rezultata u svojstvu predsjedavajućeg Vijećem bilo pitanje nacionalnog prestiža. Danas se, međutim, države predsjedateljice ni najmanje ne uzbuđuju kada zakonodavni proces na europskoj razini zapadne u ćorsokak zbog odsustva političke volje unutar Vijeća. Kao da ih se sam opstanak Europske unije više uopće ne tiče. A s obzirom da Komisija nema dovoljno snage da se suoči s Vijećem, države članice nastavljaju opstruirati sve prijedloge koji predstavljaju prijetnju njihovim nacionalnim egoizmima. To je pogubno za Europsku uniju“.

Na pitanje kako će nedavna presuda Europskog suda pravde utjecati na reviziju Zakonika o vizama, López Aguilar kaže da se neke države članice nedvojbeno osjećaju osnaženim u svojim pozicijama zbog odbijanja Suda da odbrani pravo na humanitarnu vizu. “Sada nam predstoji da, zajedno s izvjestiteljima u sjeni za izmjenu Zakonika o vizama, napravimo presjek situacije i definiramo novu pregovaračku taktiku“.

Istog dana po izricanju presude, Theo Francken, belgijski državni sekretar za migracije i azil, izrazio je svo svoje zadovoljstvo u jednom infantilnom tweetu u stilu Donalda Trumpa: “Yesss! Pobijedili smo!“ Ubrzo potom, njegove riječi počele su kružiti društvenim mrežama propraćene slikom jedne od žrtava europskog rata protiv izbjeglica, dječaka Aylana Kurdia, na čijem će se mjestu jednog dana možda naći troje sirijske djece kojoj je Francken odbio izdati humanitarnu vizu, uz pun blagoslov luksemburškog suda.