Finanziamento ai partiti: contro la corruzione ci vuole trasparenza

Intervista a Gianluca Esposito, segretario esecutivo del GRECO, l'organo anticorruzione del Consiglio d'Europa

La trasparenza del finanziamento dei partiti politici permette di prevenire la corruzione. Il GRECO (Gruppo di Stati contro la corruzione) è un organo del Consiglio d'Europa che valuta il rispetto degli standard internazionali da parte dei paesi membri. L'Italia a partire dal 2013 ha iniziato una serie di riforme che vanno nella direzione giusta, ma ci sono alcune raccomandazioni che deve ancora attuare (ma la cd legge spazzacorrotti non è stata ancora valutata). Il suo segretario esecutivo Gianluca Esposito sottolinea in particolare che occorre un approccio olistico che permetta al cittadino di sapere in modo semplice come sono finanziate le campagne elettorali. E abbiamo parlato anche di finanziamenti esteri.

Cos'è GRECO?

Il GRECO è l'organo anticorruzione del Consiglio d'Europa. Il nostro lavoro è quello di controllare il rispetto e l’effettiva implementazione degli standard e delle norme anticorruzione del Consiglio d'Europa da parte dei nostri 49 stati membri: tutto il continente europeo, 48 stati dall'Islanda alla Russia, dalla Turchia al Portogallo, compresa la Bielorussia che non è uno stato membro del Consiglio d'Europa ma è membro del GRECO, più gli Stati Uniti.

Come mai vi siete occupati in alcuni rapporti anche di finanziamento ai partiti?

Il GRECO è stato creato nel 1999, 20 anni fa, e lavora per cicli di valutazione tematici. I primi due cicli di monitoraggio sono durati 5-6 anni. Sono stati dei cicli quasi di base, quindi abbiamo controllato la conformità delle leggi nazionali con i trattati internazionali, le leggi e procedure penali nazionali, le istituzioni nazionali contro la corruzione: un monitoraggio semplice ma fondamentale, nel senso che sono le basi della lotta alla corruzione, però è stato un monitoraggio principalmente di conformità, "tick to box".

Dal terzo ciclo di valutazioni in poi - attualmente siamo al quinto ciclo di valutazione - abbiamo iniziato ad occuparci della questione della corruzione nel sistema politico e quindi il primo punto che abbiamo trattato è stato quello della trasparenza del finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali. All'epoca, parliamo della metà degli anni 2000, era una novità perché poche organizzazioni internazionali si occupavano della questione e pochi stati avevano una regolamentazione nazionale in materia di trasparenza del finanziamento dei partiti politici.

La ragione dell'interesse è abbastanza evidente perché nessuna organizzazione, nessuno stato è immune alla corruzione e quindi è importante che gli organi di rappresentanza politica come i partiti politici abbiano un sistema di trasparenza che permetta di prevenire la corruzione. Lo scopo delle misure di trasparenza è principalmente di prevenzione. La trasparenza è fondamentale perché i partiti siano messi nelle condizioni di dover rendere conto ai cittadini.

Il quarto e il quinto ciclo che sono attualmente in corso continuano con questa logica. Il quarto ciclo di monitoraggio si è occupato del tema della prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri. Il quinto ciclo di valutazione riguarda la prevenzione della corruzione nei governi centrali e nelle forze di polizia. Quando parlo di governi centrali mi riferisco alle più alte cariche dello stato e a tutto il potere esecutivo di un paese, quindi rimaniamo nel settore della corruzione politica.

Quali sono le principali raccomandazioni rispetto al finanziamento ai partiti?

Una premessa: quando facciamo queste attività di monitoraggio formuliamo delle raccomandazioni specifiche per ogni paese. Comunque, queste raccomandazioni sono basate sugli standard stabiliti dal Consiglio d'Europa e dai suoi stati membri. In questo caso, il comitato dei ministri del COE ha adottato la raccomandazione N. R (2003) 4 sulle regole comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali che detta il quadro generale di riferimento sulla base del quale le raccomandazioni del GRECO specifiche per il paese sono in seguito adottate.

Le nostre raccomandazioni principali sono innanzitutto la necessità di trasparenza sull'origine del finanziamento, quindi fare in modo che i partiti politici, i vari candidati alle elezioni politiche rendano le fonti del finanziamento conosciute al pubblico. Tendenzialmente noi siamo contro le donazioni anonime. Un'altra parte di raccomandazione riguarda il controllo, quindi la necessità di un un monitoraggio indipendente del finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, con anche naturalmente un potere sanzionatorio.

Queste regole si applicano sia al finanziamento pubblico che a quello privato. Naturalmente è più semplice nel caso di finanziamento pubblico perché ha un canale di trasmissione abbastanza sicuro. Più complesse e quindi più importanti sono le regole in materia di trasparenza del finanziamento privato.

Raccomandazioni in particolare all'Italia?

Il GRECO funziona per cicli di monitoraggio tematici, quindi l'Italia come tutti gli altri paesi europei, è stata soggetta a questo monitoraggio che riguarda fra l'altro il tema del finanziamento dei partiti politici. Il primo rapporto sull'Italia in questa materia è stato adottato nel 2012. Quando adottiamo un rapporto di valutazione diamo allo stato 18 mesi per attuare le raccomandazioni. Dopo questi 18 mesi prepariamo un rapporto di conformità, nel senso che verifichiamo in che misura le nostre raccomandazioni sono state attuate, e questo processo viene ripetuto più o meno ogni anno fino a quando il paese non ha adottato una certa percentuale delle nostre raccomandazioni.

Dopo questa valutazione iniziale del 2012 ci sono stati una serie di rapporti di conformità che abbiamo adottato rispetto all’Italia. Il ciclo di monitoraggio su questa tematica non è ancora concluso perché ci sono delle raccomandazioni che l’Italia deve ancora attuare. Alla fine di quest'anno o all'inizio dell'anno prossimo ne adotteremo un altro: abbiamo ricevuto delle informazioni aggiornate da parte delle autorità italiane, ma non posso ancora parlare di questa parte ma esclusivamente del rapporto 2018 .

La situazione italiana è interessante ma non è unica in Europa. L'Italia a partire dal 2013, quando queste riforme sono state lanciate anche in altri paesi europei, ha iniziato una serie di riforme che vanno tutte nella direzione giusta. Non è una questione di appartenenza politica perché queste riforme hanno attraversato vari governi e stagioni politiche diverse a livello nazionale.

Queste riforme hanno apportato una serie di cambiamenti importanti nel sistema italiano. L’effettiva abolizione del finanziamento pubblico nel 2017, il divieto generalizzato di donazioni anonime, l’abbassamento delle soglie oltre le quali i nomi devono essere rivelati, il rafforzamento delle sanzioni. Questi sono tutti miglioramenti positivi. Ci sono ancora alcune questioni che rimangono in sospeso, ed è per questo che abbiamo chiesto all'Italia di fornire informazioni aggiuntive entro il marzo di quest'anno. Alla fine dell'anno scorso e all'inizio di quest'anno ci sono state una serie di riforme contro la corruzione in Italia. Queste riforme riguardano sia la parte dell'incriminazione della corruzione che il tema del finanziamento dei partiti politici. Una delle cose che abbiamo raccomandato è la necessità di un approccio olistico nei confronti della pubblicazioni dei finanziamenti delle campagne elettorali. Approccio olistico vuol dire che ci dev'essere un modo per il cittadino di sapere in modo relativamente semplice e significativo come le campagne elettorali sono finanziate. Questo approccio olistico ancora non è presente. Anche rispetto a vigilanza e controllo abbiamo formulato delle raccomandazioni che rimangono ancora non completamente attuate.

Comunque la tendenza è sicuramente positiva e va nella direzione giusta e quindi mi auguro che, nel prossimo rapporto di conformità, queste misure saranno attuate.

Un'altra parte di raccomandazioni che ancora non è stata attuata riguarda il tema del coordinamento fra i vari organismi che a livello nazionale e locale si occupano del controllo e della vigilanza. In Italia ci sono diversi organi che si occupano di supervisionare i finanziamenti alla politica: la Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici, la Corte dei conti, e, a livello locale, i collegi regionali di garanzia elettorale. Quello che è importante per noi è vedere come tutto questo sistema complesso funziona in pratica e se è orchestrato in modo da rendere semplice l'accesso all'informazione da parte dei cittadini e efficace il controllo che viene fatto.

Quindi la legge cd spazzacorrotti non è ancora stata valutata?

Sarà fra le prossime cose che valuteremo. Noi abbiamo fornito una relazione a livello della preparazione di questo progetto di legge però è stata una valutazione ex ante. Non abbiamo ancora fatto una valutazione ex post perché la faremo appunto in questo prossimo rapporto di conformità nei prossimi mesi.

E per quanto riguarda i finanziamenti esteri?

Il nostro standard è chiarissimo ed è previsto dall'art. 7 della raccomandazione del Comitato dei ministri del 2003. La nostra regola è che gli stati dovrebbero limitare, proibire o altrimenti regolamentare tutte le donazioni che sono ricevute da donatori stranieri. Non entro nelle questioni specifiche dell’Italia, né nelle indagini in corso, né nel dibattito politico nazionale, ma è una questione generale che riguarda molti dei nostri stati membri, ed è importante assicurarsi che la norma sia attuata in modo completo da tutti, compresa l’Italia

In ogni caso, anche se sono permesse, deve valere il principio della trasparenza?

Assolutamente sì. Il principio della trasparenza è fondamentale perché è il modo migliore per sostenere la prevenzione della corruzione e fare in modo che i partiti siano messi nelle condizioni di dover rendere conti ai cittadini. La prevenzione è cruciale per fermare eventuali situazioni di corruzione prima che accadano, perché una volta che una situazione di corruzione si è verificata in realtà abbiamo perso tutti: la società ha perso, il problema c’è già stato.

Quindi c'è bisogno poi che giornalisti, attivisti e cittadini vadano poi effettivamente a vedere le informazioni che grazie alla trasparenza sono pubbliche, altrimenti non abbiamo veramente risolto il problema?

Assolutamente sì. È chiaro che è per questo l'approccio olistico che permetta un accesso più semplice e agevolato di chiunque si interessa ai finanziamenti dei partiti politici e campagne elettorali è qualcosa che è ancora in via di attuazione nel sistema italiano e su cui noi continueremo a insistere.

L’ideale è che la prevenzione funzioni, ma se non funziona c'è poi la fase di controllo e di sanzione che è altrettanto importante. Sono i due lati della stessa medaglia.

Ha parlato dei vari organi che controllano bilanci dei partiti e dei finanziamenti. Il GRECO non raccomanda necessariamente che ci sia un organo unico?

No, questo noi lo lasciamo alla valutazione di ciascuno stato perché su 49 membri le strutture statali così diverse, da stati federali come Germania o Stati Uniti a uno come la Francia che è più centralizzato. Quello che noi chiediamo però è che ci sia un sistema che funzioni, e noi lo verifichiamo nella pratica. Il monitoraggio del GRECO non è soltanto un monitoraggio formale di conformità ma vediamo anche come in pratica queste norme vengono attuate. Un sistema come quello italiano con tutte le organizzazioni di cui parlavamo prima può funzionare, però è necessario che ci sia un coordinamento. Una possibilità è un sistema centralizzato, ma non è la sola, perché ad esempio un sistema centralizzato è piuttosto inefficace in uno stato con una struttura a più livelli.