Ferrovie in Grecia: servizi scadenti e nessuna concorrenza

In Grecia i treni passeggeri sono fortemente sovvenzionati dallo Stato, sfruttando delle deroghe alle norme europee. Un nuovo memorandum ribadisce il monopolio di TrainOSE, benché molte tratte non siano più servite e i cittadini siano insoddisfatti

Nella prima carrozza del treno Atene-Salonicco, i passeggeri bevono caffè e mangiano uno spuntino. Il treno arriverà a destinazione esattamente tra quattro ore. I dipendenti dell’azienda privata responsabile del ristoro a bordo discutono dell’imminente entrata in circolazione di un treno che percorrerà la stessa tratta in tre ore. Dopo più di trent’anni di progetti irrealizzati sulla linea ferroviaria più importante del Paese, finalmente la Grecia avrà il suo primo treno ad alta velocità. Ma perché c’è voluto così tanto tempo? La risposta è complessa e si articola in molte storie di corruzione e cattiva amministrazione, oltre a una mancanza di visione generale.

OBC Transeuropa presenta qui un’indagine sui treni passeggeri in Grecia. Abbiamo raccolto e analizzato i dati relativi a tratte di percorrenza, stazioni e reclami dei passeggeri, e abbiamo intervistato i protagonisti di questo settore.

Un unico gestore per tutti i treni passeggeri

L’unico gestore di treni passeggeri in Grecia è TrainOSE SA. In passato era una filiale dell’Organizzazione delle Ferrovie Elleniche (OSE), ma nel 2008 è stata resa un’azienda a sé stante di proprietà dello stato – fino al settembre 2017, quando è stata rilevata dalle Ferrovie dello Stato Italiane per 45 milioni di euro. 

Abbiamo chiesto informazioni relative al traffico passeggeri a TrainOSE, ma ci è stato risposto che non esistono né statistiche né cifre precise. Tuttavia, secondo Eurostat, la Grecia è uno dei pochi stati membri dell’Ue, insieme a Bulgaria, Croazia e Slovenia, dove negli ultimi dieci anni il numero dei passeggeri è diminuito.

In conformità con quanto previsto dalla legge 3891/2010 e dai suoi emendamenti (l. 4070/2012), le responsabilità di TrainOSE includono lo sviluppo, l’organizzazione e la gestione di servizi ferroviari per passeggeri e merci, come pure altri servizi di trasporto su rotaia. TrainOSE ha anche il diritto di operare dei servizi di trasporto con pullman. Tuttavia, la legge stabilisce che gli eventuali progetti di trasporto mediante pullman devono essere approvati dal ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Il mercato dei treni passeggeri in Grecia è un monopolio, perché TrainOSE gode dell'esclusiva sulla sua gestione. La situazione dovrebbe cambiare nel dicembre 2020, quando il Quarto pacchetto ferroviario dell’Ue sarà incorporato nell’ordinamento greco, stando al Comitato greco per la concorrenza . Nel luglio 2019 la Commissione europea ha inviato un parere motivato alla Grecia , sollecitandola a comunicare i provvedimenti nazionali adottati per trasporre le regole europee sull’apertura del mercato per i servizi interni di trasporto ferroviario dei passeggeri e per la gestione delle infrastrutture ferroviarie (direttiva Ue 2016/2370). Nell’ottobre 2019, una nuova legge greca ha adottato alcuni provvedimenti per applicare la direttiva. Abbiamo chiesto alla Commissione europea di commentare la situazione corrente, ma ci è stato riferito che non potevano “dire nient’altro, perché il caso è ancora aperto”.

Il memorandum tra TrainOSE e lo stato greco

Nel novembre 2019, TrainOSE ha firmato un memorandum di intesa con il nuovo governo greco di centrodestra. Un memorandum è un accordo formale ma non vincolante dal punto di vista legale, che segnala la volontà delle parti di procedere verso un contratto vero e proprio. Nel caso della Grecia, l’attuale accordo tra lo stato e TrainOSE scadrà nel dicembre 2020; è previsto un rinnovo in primavera.

Il nuovo memorandum prevede di assegnare i servizi per il trasporto ferroviario dei passeggeri a TrainOSE per un periodo di dieci anni, estendibile ad altri cinque. In effetti, anche per le nuove norme europee le autorità greche hanno il diritto di assegnare direttamente i contratti per i servizi pubblici a un’azienda. Il memorandum stabilisce che lo stato greco continuerà a versare 50 milioni l’anno più Iva a TrainOSE per i suoi obblighi di servizio pubblico (650 milioni di euro in tutto). In cambio, l'azienda dovrà servire alcune tratte ferroviarie prive di interesse economico (le cosiddette “linee non redditizie”). L’ex amministratore delegato dell’Organizzazione delle Ferrovie Elleniche, Panagiotis Theocharis (2018-2019), ci ha informato che il 95 per cento delle tratte ferroviarie greche è sovvenzionato. È interessante notare che i sussidi vanno anche alle tratte sulle quali TrainOSE assicura il servizio mediante pullman anziché con il treno.

Non è stato possibile reperire il memorandum d’intesa nel Portale della Trasparenza , dove tutte le istituzioni greche sono tenute a caricare le loro decisioni. Abbiamo chiesto al ministero e a TrainOSE di mandarci il memorandum, come pure il contratto attualmente in vigore tra il governo e l’azienda, firmato nel 2015. Tuttavia, un portavoce di Ioannis Kefalogiannis, viceministro dei Trasporti, ci ha detto che specifiche clausole previste sia dalla legge nazionale (l. 4412/2016) sia da quella dell’Ue (direttiva 24/2014) esentano i contratti pubblici per i servizi ferroviari per il trasporto passeggeri da alcuni obblighi, tra cui la pubblicazione nei registri elettronici centrali dei contratti pubblici.

Sarebbe facile criticare il governo per aver prospettato un accordo con TrainOSE per altri 15 anni senza pubblicare un bando e raccogliere manifestazioni di interesse, e malgrado il fatto che TrainOSE non abbia rispettato la sua promessa di investire 500 milioni di dollari in Grecia entro il 2020. Stando a TrainOSE, nell’ottobre 2018 il governo precedente aveva effettivamente emesso un bando, ma nessuno aveva risposto. OBC Transeuropa ha chiesto alla Commissione europea un commento sulla decisione del governo di procedere con un nuovo memorandum. “In conformità al Regolamento 1370/2007, e fino al dicembre 2023, le autorità non possono assegnare direttamente a un gestore un contratto di servizio pubblico per i trasporti ferroviari. In tale situazione, la durata massima dei contratti è di dieci anni – ma i contratti assegnati prima del dicembre 2019 possono essere prolungati di altri cinque anni, a patto che il gestore effettui investimenti significativi, per esempio nel materiale rotabile”, ci ha detto un portavoce della Commissione. 

“Gli aiuti pubblici sono assegnati senza controlli”

Abbiamo contattato l’Autorità di regolazione delle ferrovie in Grecia (RAS), il cui compito principale è garantire un accesso equo all’infrastruttura e ai servizi ferroviari. Per esempio, RAS revisiona i contratti sugli obblighi del servizio pubblico, per garantire che vadano davvero a vantaggio del trasporto passeggeri. “L’Autorità non ha la responsabilità di controllare l’attuazione dell’accordo” ci ha detto Ioanna Tsiaparikou, presidente di RAS, informandoci che una prima revisione dell’accordo di TrainOSE con il governo avverrà quest’anno.

Un portavoce del viceministro dei Trasporti ha reso noto che i più importanti dipartimenti del governo stanno per controllare il contratto. Ci ha comunicato che il ministro ha chiesto a OSE – l’azienda statale che possiede e gestisce tutte le infrastrutture ferroviarie in Grecia – di instaurare un sistema elettronico di monitoraggio dei contratti per il servizio pubblico, con lo scopo di controllarne adeguatamente l’applicazione. Finora, da quel che abbiamo capito, nessuna autorità competente ha visionato l’accordo con TrainOSE. Giunge conferma anche da Thanasis Ziliaskopoulos, ex presidente e amministratore delegato dell’azienda (2010-2015). “Il meccanismo di controllo era interno. Il ministero non ha verificato se TrainOSE stesse fornendo il servizio o no. Non c’era un controllo allora e non c’è adesso. Gli aiuti di stato arrivano senza essere sottoposti ad alcun tipo di controllo” sottolinea Ziliaskopoulos.

In altri Paesi europei, come il Regno Unito e l’Austria, i proprietari e i gestori delle infrastrutture delle reti ferroviarie usano specifici indicatori di performance per valutare come lavorino gli operatori dei treni passeggeri, e chiedono alle aziende di redigere dei rapporti periodici sulle loro prestazioni.

Il paradosso europeo

Per quanto riguarda la decisione del ministero di assegnare direttamente un contratto a TrainOSE, la presidente di RAS Tsiaparikou sostiene che “l’azione è legale. Ne abbiamo però controllato anche la legittimità. Al momento, non ci sono altri stakeholder che operino nei servizi ferroviari per il trasporto passeggeri. Tuttavia, questa decisione potrebbe escludere un’azienda che in futuro dovesse voler entrare in questo mercato. Siamo in presenza di un paradosso europeo: da una parte le leggi dell’Ue promuovono una sana concorrenza, dall’altra la legislazione Ue permette di assegnare contratti in modo diretto”. La decisione del governo influenza però le possibilità di concorrenza nel mercato ferroviario per il trasporto passeggeri in Grecia. Secondo l’ex amministratore delegato di TrainOSE Thanasis Ziliaskopoulos, “se il mercato fosse aperto, il futuro sarebbe roseo per le linee passeggeri in Grecia”. OBC Transeuropa ha cercato di parlare con il ministro a questo proposito, ma non è stato dato seguito alla nostra domanda.

In verità, nel gennaio 2019 Rail Cargo Austria – una società di trasporti merci ferroviari controllata dal gruppo ÖBB – aveva spedito una lettera al Comitato greco per la concorrenza, contestando l’acquisizione da parte di TrainOSE di EESSTY SA, la compagnia greca che si occupa della manutenzione del materiale rotabile. In quella stessa lettera, l’azienda austriaca aveva espresso il suo interesse a investire nel trasporto ferroviario di passeggeri in Grecia.  

OBC Transeuropa si è messa in contatto con Rail Cargo Austria. “Al momento, RCA deve rivolgersi alla sua concorrenza per la manutenzione dei treni – e EESSTY impone a RCA il pagamento del 200 per cento in più di quello che fa pagare a TrainOSE. Il mercato è monopolizzato, per questo abbiamo presentato un esposto all'Autorità di regolazione. È indispensabile dirimere questa situazione, se no come potremo investire nei servizi ferroviari per i passeggeri?” ci ha detto Zak Kiseoglou, direttore delle vendite di Rail Cargo Logistics-Goldair SA in Grecia. Tuttavia, il Comitato greco per la concorrenza ha deciso che non c’era un motivo valido per EESSTY per non essere acquistata da TrainOSE. Kiseouglu ci ha spiegato che la sua azienda è pronta a ricorrere in proposito alla Direzione generale per la concorrenza della Commissione europea.

“Il nuovo memorandum d’intesa dà a TrainOSE un monopolio esclusivo sui servizi pubblici per il trasporto ferroviario dei passeggeri per quindici anni, estromettendo di fatto altre aziende a cui non è riconosciuto il diritto di investire in questo mercato. Occorre anche indagare un altro aspetto, ossia il fatto che, malgrado la modernizzazione di parte della rete ferroviaria greca, gli aiuti di stato rimangono fermi a 50 milioni di euro all'anno” ha aggiunto Kiseoglou.

Pagare per tratte non più in uso

OBC Transeuropa ha scaricato i dati su tutti i viaggi offerti da TrainOSE . I dati indicano che al momento 60 tratte ferroviarie in Grecia sono coperte da treni e otto da autobus. Dopo lo scoppio della crisi economica, TrainOSE ha dovuto chiudere molte tratte ferroviarie per scongiurare il tracollo finanziario – specialmente in Peloponneso, Macedonia occidentale e in Macedonia orientale-Tracia. Su GitHub abbiamo anche trovato tutte le stazioni della rete di TrainOSE. Delle 216 stazioni ferroviarie in Grecia, 156 sono operative e 60 no. Sulla cartina è possibile vedere le linee operative (in blu) e quelle non più operative (in viola).

Nota: il 30 dicembre 2019 TrainOSE ha annunciato  la riapertura della tratta Alessandropoli-Ormenio.

Il ricorso a pullman da parte di TrainOSE per coprire alcune tratte è controverso. Ad esempio, nel 2012, l’azienda utilizzava delle corriere per assicurare i collegamenti sulla tratta Salonicco-Kozani. I biglietti costavano soltanto 3,5 euro, mentre il gestore locale di Kozani forniva quello stesso servizio per 11,40 euro. Quest’ultimo ha intentato causa, e i giudici hanno deciso che TrainOSE non può offrire servizi di pullman in concorrenza con altre linee su gomma, anche se tali servizi in teoria erano ammessi dalla legge. In quello stesso periodo anche l’operatore di autobus dell'Acaia ha fatto causa a TrainOSE perché offriva servizi via pullman verso Kiato. Tuttavia, coprire alcune tratte con corriere invece che con treni è nell’interesse di TrainOSE, a causa del basso traffico di passeggeri.

OBC Transeuropa ha intervistato Panagiotis Paraskevopoulos, presidente della Federazione nazionale greca dei ferrovieri, in merito ai reclami che la sua organizzazione ha inoltrato alcuni mesi fa contro TrainOSE e lo stato greco per non aver rispettato il contratto che avevano firmato. Secondo Paraskevopoulos, lo stato greco ha versato sussidi a TrainOSE per tratte ferroviarie non più in uso. Per esempio, da quello che ci ha detto lo stato avrebbe dato a TrainOSE 17 milioni di euro per la tratta Salonicco-Alessandropoli, anche quando la porzione Drama-Alessandropoli non era più operativa. “C’è un trattamento preferenziale nei confronti di TrainOSE” dice il presidente, aggiungendo che “come federazione vogliamo assicurarci che l’interesse pubblico abbia la priorità su tutto”. Secondo le fonti di Paraskevopoulos, il nuovo memorandum prevederebbe la possibilità di modificare la definizione di “linee non redditizie” – ma gli aiuti statali rimarrebbero in ogni caso fissi a 50 milioni di euro l'anno.

Secondo l’ex amministratore delegato di TrainOSE, Thanasis Ziliaskopoulos, i contratti per gli obblighi del servizio pubblico comportano multe pesanti se gli operatori ferroviari non riescono a rispettarli: per esempio, potrebbero essere esclusi dalla partecipazione alle gare successive. La vera questione è capire se infrangere i vincoli contrattuali comporti delle conseguenze specifiche rispetto alla legislazione dell’Ue. “Nel caso in cui un contratto per il servizio pubblico non sia conforme alle condizioni previste, la Commissione non impone una sanzione allo stato membro interessato, ma può ordinargli di farsi indennizzare dall’operatore ferroviario” ci ha spiegato la Commissione europea.

Servizi di qualità scadente

Il Regolamento europeo sui diritti e gli obblighi dei passeggeri delle ferrovie (n. 1371/2007) concede agli stati membri il diritto di offrire alcune deroghe alle società ferroviarie per il trasporto passeggeri per periodi che possono arrivare anche ai cinque anni. Secondo RAS, la Grecia ha esercitato il suo diritto per la prima volta nel 2009 e poi ancora nel 2014. Il ministero ha poi esteso ulteriormente le deroghe per TrainOSE nel 2019. Queste esenzioni sono relative alle informazioni di viaggio e ai sistemi di prenotazione, ai pagamenti anticipati, alle responsabilità in caso di ritardo, mancate coincidenze e cancellazioni, ai rimborsi e all'assistenza in generale. Altri tre anni di deroga riguardano gli standard di qualità del servizio. Secondo il ministero, queste esenzioni erano necessarie a causa della natura particolare del mercato ferroviario in Grecia e delle condizioni operative della rete ferroviaria.  

OBC Transeuropa ha estrapolato e analizzato i dati dal rapporto RAS sui diritti dei passeggeri del 2018. Secondo l'Autorità di regolazione delle ferrovie, nel 2017 TrainOSE ha ricevuto 2537 reclami. Tenuto conto che ciascuno di essi può fare riferimento a più di una categoria, RAS li ha divisi per tipologia, così da poter individuare i problemi più critici. In questo modo, risulta che in totale l’Ente ha ricevuto 4368 reclami. La maggior parte di essi riguarda i rimborsi e i ritardi.

RAS ha il diritto di imporre multe alle società ferroviarie che non rispettano le regole. Sono previsti anche altri tipi di provvedimenti, compresa l’immobilizzazione delle motrici e dei treni. In ogni caso, come ci ha riferito la presidente dell’Autorità Tsiaparikou, RAS preferisce fare tutto ciò che è in suo potere prima di imporre una sanzione. Secondo il suo statuto, RAS è un’autorità amministrativa indipendente, anche se è finanziata dal bilancio nazionale. 

Abbiamo chiesto alla presidente di darci altri dettagli sulle multe già emesse, ma ci ha risposto che questa informazione è confidenziale. “I cambiamenti nelle amministrazioni in tutti questi anni hanno portato a ritardi. Occorre sempre del tempo per capire come stanno davvero le cose e mettere a punto una strategia adeguata. Inoltre, è un dato di fatto che la Grecia ha preferito privilegiare il trasporto su gomma che quello su rotaia. Gli errori sono stati molteplici e continui, e non c’è stata una programmazione strategica. Le infrastrutture richiedono molto tempo e molti soldi per essere realizzate, quindi non è facile risolvere le cose dalla sera alla mattina. È indispensabile mettere a punto progetti a lungo termine che siano ben fatti, ben finanziati e ben concretizzati” ha sottolineato la presidente dell'Autorità di regolazione.

Giuseppe Lauricella ha contribuito all’analisi dei dati.