L'esperienza insegna

In che modo l'esperienza dei precedenti allargamenti contribuisce a dare forma agli strumenti IPA per i Balcani occidentali? Un'analisi di presupposti e contenuti dello strumento di pre-adesione per lo sviluppo rurale

IPA: logica degli incentivi e perplessità di realizzazione

Lo strumento di pre-adesione per i Balcani occidentali è arrivato alla piena attivazione, dopo una fase di gestazione caratterizzata da ritardi e perplessità, come quelle generate dalla scelta di limitare l'accesso di alcuni dei paesi in orbita europea all'utilizzo di soltanto due delle cinque componenti previste. Miopia della politica europea? Probabilmente, soprattutto volontà di vincolare il pieno accesso a certe misure alla realizzazione di determinate riforme e al raggiungimento di obiettivi specifici. Gli allargamenti precedenti hanno infatti fatto scuola sia nel mettere in evidenza la necessità di strutture adeguate e risorse umane qualificate (soprattutto nel caso di gestioni decentrate modello SAPARD), sia nel sottolineare come il processo di implementazione delle riforme rischi di subire un forte rallentamento una volta raggiunto lo status di paese membro.

In qualche modo, le scelte della Commissione trovano fondamento teorico anche nella logica degli incentivi concettualizzata da molti economisti dello sviluppo: "gli individui reagiscono agli incentivi, tutto il resto sono commenti a margine". Resta da comprendere se ciò che è stato identificato come incentivo sia corretto e ben calibrato rispetto al contesto socio-culturale e agli obiettivi perseguiti. Nonostante le risposte che la letteratura economica può fornire, è piuttosto naturale domandarsi se questo accesso parziale non sia un errore destinato ad avere effetti negativi per quei territori che per loro caratteristica risultano più deboli o mostrano un ritardo consistente rispetto ad altre aree (urbane o peri-urbane).

Tale rischio è in parte calcolato e ridimensionato dal fatto che, in realtà, i paesi potenziali candidati hanno accesso, nell'ambito delle prime due misure, ad azioni analoghe a quelle previste dalle ultime tre. La differenza principale risiede nelle modalità di esecuzione di tali azioni: le ultime tre, infatti, richiedono una gestione decentralizzata dei fondi comunitari da parte del beneficiario. Secondo la Commissione, i paesi potenziali candidati non presentano quindi le strutture e le capacità necessarie a garantire un'efficiente gestione decentrata delle risorse. In questo modo i paesi candidati si dovrebbero trovare pronti all'attuazione integrale dell'acquis communitaire al momento dell'adesione, mentre i paesi potenziali candidati si dovrebbero avvicinare gradualmente all'allineamento. Lo sviluppo delle aree rurali può quindi essere oggetto di proposte presentate all'interno delle prime due misure che in realtà hanno carattere trasversale. Basta pensare allo sviluppo regionale che include tra le priorità trasporti, ambiente e sviluppo economico. Non potrebbe essere diversamente, se si considera che la politica di sviluppo rurale è destinata a rivestire un ruolo sempre più rilevante nello scenario europeo.

IPARD e sviluppo rurale

In generale, lo strumento dedicato allo sviluppo rurale è finalizzato al recepimento dell'acquis communitaire e alla promozione dello sviluppo sostenibile delle aree rurali attraverso l'implementazione di nove misure raggruppate in tre assi prioritari: efficienza del mercato e adeguamento agli standard comunitari (1), azioni preparatorie per l'attivazione delle misure agro-ambientali e del programma LEADER (2) e supporto allo sviluppo dell'economia rurale (3). Il primo asse è finalizzato alla modernizzazione delle aziende agricole e ad accompagnare verso il mercato parte di quelle aziende di piccole e piccolissime dimensioni che costituiscono una componente importante del tessuto agricolo e sono orientate prevalentemente alla sussistenza e semi-sussistenza. Il secondo asse è legato alla tutela ambientale e alle azioni preparatorie per l'attuazione del programma LEADER, l'iniziativa dedicata allo sviluppo rurale all'interno dei Fondi strutturali dell'UE. Il terzo ed ultimo asse presenta invece un carattere meno specifico: le misure sono infatti focalizzate sullo sviluppo delle infrastrutture e sulla diversificazione delle attività produttive.

Come accennato, lo strumento di assistenza pre-adesione per lo sviluppo rurale (IPARD) si caratterizza per una modalità amministrativo-gestionale decentrata analoga a quella del SAPARD: a gestire lo strumento sono i paesi beneficiari subordinatamente al controllo ex post effettuato dalla Commissione negli Stati membri. Come nel SAPARD, uno degli obiettivi è rappresentato dalla creazione di strutture amministrative destinate a consentire in futuro un utilizzo più efficiente delle misure finanziate dall'Unione europea. Tali strutture dovrebbero avere un impatto positivo sulla capacità dei singoli paesi beneficiari di utilizzare i fondi per lo sviluppo rurale successivamente all'adesione.

Questo tipo di funzionamento richiede precondizioni importanti quali la presenza di capitale umano qualificato, la partecipazione di una molteplicità di attori (enti pubblici, organizzazioni di settore, società civile, imprese) e la presenza di strutture a livello nazionale, regionale e locale capaci di definire programmi strategici e di garantire la realizzazione di adeguati sistemi di raccolta e gestione dati (censimenti rurali, reti di informazione contabile agricola, catasto, analisi di settore). Ulteriori complessità possono inoltre essere generate dalla possibilità di integrare lo strumento di assistenza pre-adesione per lo sviluppo rurale con altre risorse: nazionali, europee (TAIEX, EBRD) ed internazionali (Banca Mondiale, FAO). Capacità istituzionale, capacità di spendere e gestire le risorse finanziarie e disponibilità di risorse umane risulteranno quindi elementi determinanti per un efficace utilizzo dello strumento IPA anche, e soprattutto, per le azioni legate allo sviluppo rurale, dove sono richieste capacità aggiuntive proprio per il funzionamento decentrato e per il valore aggiunto che può essere offerto dagli attori locali.

Il caso croato

In questo quadro, la Croazia rappresenta in qualche modo un punto di riferimento per gli altri paesi della regione, sia perché ha avuto accesso, tra il 2006 e il 2009, al programma SAPARD, sia perché i risultati sono stati tutto sommato incoraggianti. Tra la fine del 2006 e la primavera del 2009, il Ministero croato dell'Agricoltura, della Pesca e dello Sviluppo Rurale (MAFRD) ha lanciato quattro bandi per la presentazione di progetti finalizzati allo sviluppo dell'economia rurale e al miglioramento dell'accesso al mercato delle aziende agricole e ittiche. Per i primi tre bandi (2006, 2007, 2008) sono state finanziate complessivamente 36 (5, 24, 7) proposte su 120 presentate (51, 46, 23) per un utilizzo complessivo di circa il 46% dei fondi totali a disposizione. Per il bando aperto a fine febbraio 2009 sono invece state presentate 171 proposte, a dimostrazione di una notevole crescita in termini di capacità di progettazione.

Se in questo momento la Croazia rappresenta un caso di relativa eccellenza in un quadro regionale ancora estremamente eterogeneo e frammentato, è altrettanto vero che anni di presenza di organizzazioni internazionali e non governative hanno contribuito alla creazione di una classe di manager già abituata a dover scrivere, realizzare, gestire e monitorare progetti. Oltre all'esperienza acquisita dalla Commissione esistono quindi anche esperienze locali che potrebbero permettere di evitare, almeno in parte, i ritardi e gli errori che hanno caratterizzato la gestione dei fondi di pre-adesione negli ultimi due allargamenti.