Approvato il programma della Cooperazione italiana per il prossimo triennio. Il Ministero degli Esteri definisce la propria linea politica tra nuovi problemi finanziari e vecchie questioni irrisolte

Di Marco Abram

E' stato diffuso dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (DGCS) del Ministero degli Esteri il testo programmatico "La cooperazione italiana allo sviluppo nel triennio 2009-2011 - Linee-guida e indirizzi di programmazione". Nel documento viene illustrato il programma governativo in tema di cooperazione internazionale per i prossimi anni, definendo settori prioritari e distribuzione dei fondi.

Il quadro generale delle scelte programmatiche per il prossimo triennio è costituito dai principi guida e dagli obiettivi definiti negli accordi raggiunti in ambito internazionale e europeo. Il non meglio precisato "salto di paradigma" della cooperazione allo sviluppo ha come punto di riferimento principale la Dichiarazione del Millennio. Accanto ad essa vengono citati i criteri contenuti nella Dichiarazione di Roma sull'armonizzazione tra donatori nel 2003, in quella di Parigi sull'efficacia degli aiuti del 2005, nell'ambito del "Consensus europeo per lo sviluppo" del 2006 e, recentemente, nell'Accra Agenda for Action del settembre 2008.

 Pur sottolineando l'intenzione da parte della cooperazione italiana di onorare gli impegni presi in ambito internazionale, il Mae sembra andare nella direzione opposta, precisando che "una maggior gradualità nel conseguimento degli obiettivi" è considerata necessaria. Infatti, i problemi legati alla crisi finanziaria globale e l'impegno italiano nella riduzione del deficit pubblico hanno portato, come noto, alla scelta di diminuire sensibilmente i fondi destinati alla cooperazione per i prossimi anni. Inoltre, il testo auspica il superamento di una visione dell'Aiuto pubblico allo sviluppo come unico strumento della cooperazione, sottolineando la necessità di trovare "forme alternative di finanziamento", espressione con cui ci si riferisce agli investimenti privati.

Un primo effetto di queste decisioni sarà la riduzione dei settori prioritari che, tuttavia, vengono elencati in termini molto generali: agricoltura e sicurezza alimentare, ambiente e risorse naturali, salute, istruzione, governance e società civile, sostegno alle piccole imprese.

Nel tentativo di compensare l'evidente riduzione dei fondi, la Direzione dichiara di voler garantire l'importanza dell'impegno italiano, ponendo al centro il miglioramento del carattere qualitativo dell'intervento. In questo senso si intende promuovere una razionalizzazione degli sforzi, orientandosi sui criteri d'efficacia definiti a livello internazionale e concentrandosi sulle esperienze in cui la cooperazione italiana è in grado di portare un proprio valore aggiunto. A questo scopo viene indicato come prioritario il potenziamento dei sistemi di monitoraggio, con la predisposizione di un "Piano italiano per l'efficacia degli aiuti", il consolidamento del ruolo delle Unità tecniche locali e il maggior coinvolgimento delle società civili locali.

Anche la scelta di paesi di intervento subirà le conseguenze dei tagli all'Aps e le linee guida annunciano una diminuzione dei paesi beneficiari. Un'attenzione privilegiata sarà riservata al continente africano, dove il raggiungimento degli obiettivi del millennio presenta le maggiori difficoltà. Ad esso vengono quindi destinate, nel triennio, il 50 % delle risorse complessive. In particolare considerazione verranno tenuti anche i cosiddetti "stati fragili", ovvero i paesi dove i processi di peace keeping e di peace building necessitano di un particolare sostegno. Questi interventi porteranno la cooperazione ad allineare il proprio impegno a quello complessivo del paese, combinando in questo modo azioni di tipo militare e di tipo civile. Non a caso si prevede esplicitamente il rafforzamento dei rapporti con il Ministero della Difesa.

La zona mediterranea, nella quale rientrano il sud-est Europa, il nord Africa ed il Medio Oriente, costituirà in termini quantitativi la seconda area d'intervento e riceverà nel complesso il 25% delle risorse disponibili. I Balcani, in particolare, sono considerati una regione di primaria importanza per l'Italia sia dal punto di vista politico che economico. Si intende concentrare gli sforzi nei paesi che ancora soffrono di "crisi interetniche irrisolte" come Kosovo, Macedonia e Bosnia Erzegovina, mentre paesi come Serbia e Albania, nonostante l'impegno venga garantito, rimarranno in secondo piano. Nell'area caucasica, dove recentemente non sono mancate situazioni di crisi, in Ucraina ed in Moldavia gli interventi saranno invece decisi "compatibilmente con le risorse disponibili".

Dal punto di vista finanziario, in seguito alla manovra economica del Governo, i fondi destinati alla cooperazione scenderanno dai 732 milioni del 2008 ai 322 milioni del 2009. In quest'ultima cifra vengono tuttavia conteggiati anche i debiti che verranno cancellati ai paesi in via di sviluppo, di fatto la disponibilità è quindi ulteriormente inferiore. Nell'impiego delle risorse si intende privilegiare soprattutto il canale bilaterale, a cui verrà destinato circa il 70 % dei fondi. La cooperazione si avvarrà anche dello strumento del "sostegno al bilancio", un finanziamento diretto al bilancio dello stato partner piuttosto che a specifici progetti. Per quanto riguarda il canale multilaterale si prevede invece un impiego concentrato su iniziative qualificate e di particolare rilievo, sotto il coordinamento del sistema operativo delle Nazioni Unite.

Le incongruenze e le contraddizioni presenti nel frammentato panorama italiano sono evidenti. Nel tentativo di rispondere alle esigenze e richieste di cooprdinamento e scambio di informazioni, la Direzione si impegna a costituire un "Sistema Italia della cooperazione". Ciò con l'intento di favorire la complementarietà tra l'intervento dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, e di sostenere un coinvolgimento, anche attraverso forme più organiche di consultazione della società civile.

In questo quadro rientrano le linee-guida relative alla cooperazione decentrata e al mondo delle Ong. Si sottolinea che le attività di Regioni ed Enti locali, a cui verranno stanziati per il primo anno 34 milioni di euro, dovranno essere inserite in un sistema di maggior coordinamento e complementarietà, più concorde rispetto alle linee-guida della politica estera del paese. Dal punto di vista delle priorità la Dgcs sosterrà in particolare gli interventi di Regioni e Enti Locali nei Balcani e nei paesi della sponda sud del Mediterraneo, secondo i finanziamenti Cipe-Fas. Anche per le Organizzazioni non governative, non si risparmiano dichiarazioni di principio con cui si sottolinea come il lavoro della Ong svolgerà un importante ruolo nell'ambito del "Sistema Italia della cooperazione".

In linea con il generale disimpegno nell'Aps, si punterà sulla partecipazione del mondo delle imprese negli interventi a sostegno della crescita del settore imprenditoriale nei paesi partner, dando particolare importanza al rafforzamento della partnership pubblico-privato. Nell'intento di trovare forme di finanziamento alternative ai fondi Mae si intende favorire una delicata interazione tra no-profit e attori economici.

Infine, in modo piuttosto significativo, la programmazione accenna solo brevemente alla questione della riforma della legge 49/87. Si dichiara necessario un ripensamento della struttura della cooperazione italiana, soprattutto in considerazione dei cambiamenti sugli scenari internazionali dell'ultimo ventennio. Si auspica che il dibattito "ormai maturo" sulle prospettive di riforma venga ripreso grazie ad un'iniziativa del Governo e si prevede di accompagnarlo con una forte campagna di comunicazione che ne valorizzi il processo. Purtroppo però non si fa invece nessun accenno allo sviluppo di strumenti di partecipazione della società civile impegnata nella cooperazione.

A giudicare dalle linee programmatiche triennali della Dgcs, il dibattito sulla cooperazione italiana dovrà ancora misurarsi con vecchie questioni irrisolte: i fondi destinati alla lotta alla povertà subiscono una progressiva riduzione; l'Aps viene calcolato conteggiando la cancellazione del debito; l'Italia continua ad utilizzare ampiamente l'aiuto legato con cui condiziona la concessione di buona parte degli aiuti all'acquisto di beni e servizi italiani; il crescente disimpegno governativo viene accompagnato da un maggiore coinvolgimento delle imprese private; il confine tra le politiche di cooperazione e la presenza militare rimane mobile.

E la riforma della Legge 49 ancora una volta non viene considerata prioritaria.

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