Sahadžić: BiH je između čekića i nakovnja, talac međunarodnih aktera i domaćih političara

Nepodnošljivi status quo utemeljen na institucionalizaciji sukoba utječe ne samo na povjerenje između konstitutivnih naroda nego time i na upravljanje sistemom, navodi Maja Sahadžić, profesorica na Univerzitetu Utrecht u Nizozemskoj

(Originalno objavljen na portalu Al Jazeera , 6 .12.2023)

Knjiga pod nazivom Građani, устав, Europa, Rječnik osnovnih ustavnih појмова у БиХ, koja je nastala kao rezultat kolektivnog rada 22 autora iz Bosne i Hercegovine, Italije, Nizozemske, Austrije, Velike Britanije i Švicarske o ustavnim konceptima u Bosni i Hercegovini, predstavljena je nedavno u Sarajevu.

Jedna od urednica ovog korisnog zbornika je i Maja Sahadžić, profesorica na Univerzitetu Utrecht u Nizozemskoj. Njene uže oblasti interesa su: komparativno ustavno pravo, ustavne asimetrije, asimetrični federalizam, identitetske razlike, višestepeni sistemi, (dinamični) legitimitet i (dinamična) stabilnost u višestepenim sistemima, ustavnost u ekstremnim uvjetima, alternativno rješavanje sukoba i upravljanje sukobima, pravo i tehnologija te autoritarne prakse uzrokovane tehnologijom i metodologija prava.

Kako je nastala ideja za ovakvom jednom knjigom?

Radi se, zapravo, o procesu koji je počeo bivši ambasador Italije u Bosni i Hercegovini, Nicola Minasi. Ambasador je 2020. godine organizovao konferenciju kojom je obilježeno 25 godina od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nakon konferencije, nekoliko učesnika, uključujući profesore Tatjanu Sekulić (Univerzitet Milano-Bicocca), Josepha Marka (Univerzitet u Grazu i nekadašnji sudija stranac u Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine), Jensa Woelka (Univerzitet u Trentu) i mene, nastavilo je s neformalnim sastancima na kojima smo razgovarali o mogućnostima sveobuhvatne akademske platforme u Bosni i Hercegovini. Ambasador Minasi nam je pomogao da organizujemo radnu grupu u koju je pozvao predstavnike svih univerziteta u Bosni i Hercegovini. Ubrzo smo s predstavnicima univerziteta u Banjoj Luci, Mostaru (Džemal Bijedić i Sveučilište), Sarajevu i Istočnom Sarajevu pokrenuli projekt “Bosna i Hercegovina, Ustav i pristupanje Europskoj uniji – Akademska platforma za promišljanje mogućnosti”, za koji je italijanska vlada pružila podršku putem CEI KEP fonda.

U početku je ideja bila da održimo radionice na kojima bismo osnažili saradnju između akademskog osoblja iz različitih dijelova Bosne i Hercegovine koje se bavi ustavnim pravom te da organizujemo konferencije nakon kojih bismo objavili prezentirane radove u zborniku radova. Međutim, tokom nekoliko prvih radionica koje smo organizovali shvatili smo da su nam svima nedostajale referentne tačke za većinu koncepata i načela o kojima smo razgovarali s obzirom na to da su nam se teorijski okviri, a ponekad i praktična iskustva razlikovali. Kako smo često razgovarali i o komparativnim rješenjima i eksternim viđenjima bosanskohercegovačkog ustavnog modela, zaključili smo da i tu postoji nerazumijevanje terminologije. Shvatili smo da je, ne samo nama, nego i strancima, neophodan rječnik ustavnih pojmova u Bosni i Hercegovini. Donekle smo se i začudili da to već ne postoji. Skupa s profesorima Damirom Banovićem, Draženom Barbarićem i Goranom Markovićem, kao urednicima, i uz podršku profesora Tatjane Sekulić i Jensa Woelka dodali smo i ovaj segment gore navedenom projektu.

Kako gledate na samo razumijevanje ustavnih pojmova u Bosni i Hercegovini i koliko su zaista kompleksni?

Bilo je zaista složeno pisati o ustavnim pojmovima s obzirom na to da svi koji su učestvovali, bilo kao urednici, bilo kao autori, imaju dosta različite istraživačke interese. Također, pripadamo i različitim disciplinama poput prava, sociologije, političkih nauka… To znači da drugačije analiziramo, drugačije objašnjavamo, drugačije pišemo. Metodološki pristup je bio dizajniran tako da se obeshrabre ideološke i političke interpretacije pojmova, ali interdisciplinarni pristup, na koji se akademska zajednica u Bosni i Hercegovini još uvijek navikava, donekle je bio izazov. Sama metodologija doprinijela je neutralnom okruženju. Svi smo predložili potencijalne pojmove. Zatim smo došli do 35 koncepata koji uključuju, na primjer, konstitutivne narode, entitete, kantone, podjelu vlasti, federalizam, veto, evropske integracije, oblik vlasti, temeljna prava, i slično, koji su pretočeni u pojmove u Rječniku. Nakon toga se cjelokupni tim podijelio u više manjih timova sa po dva ili više autora koji su se dobrovoljno prijavili da skupa pišu odrednice kako bi zajednički objasnili odabrane pojmove. Timovi autora su zajedno pisali i razrađivali odrednice te nastojali postići konsenzus o spornim pitanjima. Ponekad je to bilo jednostavno, ali ponekad je podrazumijevalo dosta složen proces koji je uključivao dugotrajne diskusije. Tada nam je prisustvo profesora Josepha Marka bilo značajno. Bio je uključen kao koautor u pisanje nekoliko odrednica. Iako se držao po strani, ponekad nam je svima za vrijeme radionica, stručnošću i iskustvom, ali i taktičnim i oštroumnim pristupom, neizmjerno pomogao razriješiti teorijske i praktične nedoumice.

Također, autori su koristili sva tri službena jezika u Bosni i Hercegovini (bosanski, hrvatski i srpski) i dva pisma (ćirilicu i latinicu) te engleski jezik. To je za lektore zaista bio veliki poduhvat. Ponekad nismo koristili pojmove tako da su u cijelosti u skladu s teorijski prihvaćenim i potvrđenim značenjima, već su specifični za lokalni kontekst, kao što je recimo sintagma državni nivo koja se u Bosni i Hercegovini koristi za najviši nivo vlasti što se, na primjer, u Sjedinjenim Američkim Državama odnosi na nivo saveznih država. Ponekad su autori imali vlastite preferencije. Na primjer, neki su se opredijelili za korištenje pojma Entiteti (kako je navedeno u engleskoj/jedinoj službenoj verziji Ustava Bosne i Hercegovine), dok su se neki odlučili za entiteti (kao generički pojam) da bi označili skupa Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku. Mi smo to uglavnom shvatili kao pitanje preferencije ili stila te smo to pripisali akademskoj slobodi i autonomiji. Međutim, ja sam, kao urednica, razmijenila nekoliko e-mailova s Institutom za jezik da bih bolje razumjela neka jezička rješenja.

Koje su to ključne specifičnosti ustavnog uređenja Bosne i Hercegovini?

Dok sam uređivala knjigu, dosta često sam razmišljala o učesnicima međunarodnih pregovora u Daytonu čiji nas je neupitan nedostatak zdravog razuma potaknuo da još jednom razmislimo o posljedicama Dejtonskog mirovnog sporazuma. Prvo, takozvani Dejtonski ustav razriješio je teritorijalne zahtjeve na etničko-nacionalnoj osnovi zahvaljujući odnosu moći tokom sukoba. Uspostavljanje federalnog sistema baziranog na heterogenom decentraliziranom sistemu (ili kako se često u Bosni i Hercegovini naziva složenim sistemom) finalizirano je zahvaljujući teritorijalnoj rekonfiguraciji identiteta odnosno uspostavljanjem krhke etnoteritorijalne ravnoteže. Drugo, ta povezanost između teritorija i identiteta istovremeno pokazuje kohezivna i manje kohezivna obilježja: priznavanje etnoteritorijalne stvarnosti ispunilo je svoj cilj održavanja sistema na okupu. Međutim, etnoteritorijalni elementi utječu na progres Bosne i Hercegovine putem političkih, društvenih i ekonomskih aspekata. Nepodnošljivi status quo utemeljen na institucionalizaciji sukoba utječe ne samo na povjerenje između konstitutivnih naroda, nego time i na upravljanje sistemom opterećenog proporcijom, paritetom, konkurencijom i pripadajućim veto mehanizmima.

Treće, o čemu razmišljam nakon čestih kriza koje dolaze s nižih nivoa vlasti, je li spektar entitetske autonomije dovoljno širok da garantuje održavanje sistema na okupu ili pothranjuje fragmentaciju. Tu uglavnom razmišljam da bi od koristi bile: institucionalne garancije koje dovode do povjerenja i smanjuju konkurenciju (bolja horizontalna koordinacija između oba entiteta i Brčko distrikta), političke garancije koje mogu omogućiti kanale za veću koordinaciju (vraćam se opet na integrirane političke stranke koje omogućavaju bolju horizontalnu saradnju i komunikaciju) te ekonomske garancije koje mogu omogućiti veću ekonomsku međupovezanost (odluke ekonomske politike, usklađenost prihoda i rashoda).

Kako gledate na razne ustavne asimetrije koje su na snazi i koliki je njihov utjecaj u praksi?

Kao nekom ko se bavi asimetričnim federalizmom i ustavnim asimetrijama, iznenađujuće mi je da se Bosna i Hercegovina označava kao veoma asimetrični ustavni sistem. Pritom se referira isključivo na razlike u teritorijalnom uređenju između Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske (ostavljajući položaj Brčko distrikta po strani). Istina je da postoji razlika u statusu između dva entiteta i Brčko distrikta u smislu teritorijalne organizacije. Unutrašnja organizacija ipak je povezana s visokim stepenom institucionalne autonomije što za posljedicu ima različitu institucionalnu organizaciju u entitetima i Distriktu. To znači da, teoretski, ako i postoji asimetrija, to je ona u ishodu, a ne ona koju opisujemo ustavnom.

Istina, teritorijalno predstavljanje entiteta se podudara s predstavljanjem konstitutivnih naroda što generiše asimetrična ustavna rješenja. Slično je i s glasanjem u postupcima odlučivanja. Osim ovoga, ustavne asimetrije obuhvataju i podjelu ovlasti i nadležnosti i fiskalnu autonomiju. U tom smislu, ustavne asimetrije u raspodjeli ovlasti i nadležnosti ne postoje s obzirom na to da oba entiteta uživaju jednak obim ovlasti i nadležnosti. Pritom, unutrašnja organizacija svakog entiteta diktira kako se te ovlasti i nadležnosti dalje dodjeljuju. Položaj Brčko distrikta ovdje bi se mogao smatrati asimetričnim imajući u vidu neuređene odnose s državnim nivoom vlasti. Kada je u pitanju fiskalna autonomija, nakon preuređenja fiskalnog sistema 2006. godine eventualne razlike u regulisanju su zapravo (kao i u prethodnom slučaju) posljedica autonomije entitetâ i Brčko distrikta.

Kakva je uloga Ureda visokog predstavnika (OHR) i kako ocjenjujete dosadašnji rad Christiana Schmidta u Bosni i Hercegovini?

U onome što smo do sada vidjeli u radu Ureda visokog predstavnika, kojeg predvodi Christian Schmidt, važan aspekt ostaje nerazriješen. Odluka Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine iz 2009. godine zajedno s drugim odlukama sličnog karaktera (Zornić, Pilav, Šlaku, Pudarić i Kovačević) do sada nije provedena. Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine pokazala se inertnom u usklađivanju ustavnih i zakonskih odredbi s odlukama Evropskog suda za ljudska prava, ponajprije zbog toga što su etnička uporišta ostala temeljni faktor u sistemu vlasti. OHR ima nadležnost za provođenja odluka Evropskog suda za ljudska prava, ali je odlučio da to ne učini. Budući da odluke Evropskog suda za ljudska prava nisu (temeljito) razmatrane, opravdano je postaviti pitanje jesu li odluke OHR-a u proteklom periodu, koje nisu nužno vezane uz Ustav Bosne i Hercegovine, donesene ultra vires.

Još jedna stvar kojom se OHR odlučio ne baviti je apelacija Željka Komšića Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine iz 2015. godine, u kojoj je Ustavni sud odlučio da u vrijeme izbora predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine treba omogućiti Ostalima da također budu izabrani. Ono što je visoki predstavnik dao do znanja je da će naredni koraci biti nastavak onoga što je započeto u Federaciji Bosne i Hercegovine. Očekivanja su svakako velika u pogledu eventualnih intervencija u Ustav Republike Srpske.

U isto vrijeme, poneki evropski parlamentarac tražio je objašnjenje za takozvane nedemokratske odluke, štetne po prava građana Bosne i Hercegovine na slobodne izbore. Ali, niti prisustvo OHR-a ne djeluje kao demokratski element ustavnog sistema. Bosna i Hercegovina za sada ostaje između čekića i nakovnja, država talac međunarodnih aktera, domaćeg političkog establišmenta i svog naroda koji, i da želi, ne može ostvariti svoju demokratsku volju.

Često se govori o preuređenju Bosne i Hercegovine. Koliko su te ideje o regijama (umjesto kantona i entiteta) realne i koje su to preporuke za izmjenu Ustava Bosne i Hercegovine?

Bilo je nekoliko neuspjelih, usudim se čak i reći nesretnih prijedloga za pojednostavljenje zamršenog ustavnog okvira u Bosni i Hercegovini. Uglavnom su te prijedloge inicirali domaći i međunarodni nevladini akteri. Neki su predlagali ukidanje entiteta i njihovih ustava. Neki su predlagali njihovu zamjenu s određenim brojem administrativnih regija ili s određenim brojem regija s ustavima. Neki su se zalagali za konsolidaciju Federacije Bosne i Hercegovine tako da su umjesto 10 kantona predlagali manji broj kantona sa ili bez ustava. Međutim, sva tri politička establišmenta i sva tri konstitutivna naroda protive se ustavnoj reformi. To je u vezi s onim što je akademska zajednica Bosne i Hercegovine već identificirala. Dok Bošnjaci vide da sadašnji ustavni dizajn povećava izglede za veću autonomiju za Hrvate i nezavisnost za Srbe, Hrvati i Srbi se boje težnji Bošnjaka za oživljavanjem unitarnog sistema vlasti. Stoga će nepodnošljivi status quo vjerovatno ostati na snazi još neko vrijeme.