Il report su Eulex voluto da Federica Mogherini scagiona la missione dall'accusa di aver coperto casi di corruzione interna, ma mette a nudo le profonde mancanze strutturali della più grande missione UE nei sette anni trascorsi. Un commento
(Pubblicato originariamente da euobserver il 16 aprile 2015, titolo originale Eulex report exposes EU failure in Kosovo )
L'Unione europea ha appena pubblicato un rapporto indipendente sulla sua missione per lo stato di diritto in Kosovo, Eulex.
Il report tratta di uno scandalo scoppiato lo scorso anno, quando un ufficiale della missione ha accusato pubblicamente la missione stessa di aver coperto un caso di corruzione giudiziaria al proprio interno.
Il report evidenzia varie carenze nella gestione della missione, ma respinge in modo convincente l'accusa principale. Non è questo, tuttavia, che rende interessante il rapporto. Come ho sostenuto altrove, lo scandalo era una distrazione dai problemi reali.
A loro credito, l'autore del rapporto – Jean-Paul Jacque, professore di diritto francese – ha scelto di affrontare apertamente questi problemi, raggiungendo conclusioni impietose, e l'UE ha scelto di pubblicare il suo rapporto in forma integrale.
La missione più grande
Eulex è la missione di maggiori dimensioni, costi e ambizione mai messa in piedi dall'UE. Nel momento di massimo splendore, impiegava tre volte il numero di funzionari delle altre 11 missioni in corso messe insieme.
Anche il mandato conferito è senza precedenti: oltre a fare monitoraggio e consulenza alle autorità nazionali, investigatori, giudici e pubblici ministeri di Eulex hanno il potere di confrontarsi con gravi forme di criminalità.
La logica di queste scelte è che la corruzione politica, la criminalità organizzata e il malgoverno sono così pervasivi in Kosovo da minacciare la stabilità dei Balcani e la sicurezza interna dell'Europa.
Nel 2008, quando il Kosovo è diventato indipendente e l'UE ha schierato Eulex, il nuovo stato rischiava di essere preso in ostaggio da una élite politico-economica che non rispondeva a nessuno e in parte si sovrappone all'élite criminale del Kosovo.
Per scongiurare questa eventualità e per rendere possibili le riforme, l'amministrazione della giustizia nei settori più delicati è stata affidata a Eulex.
Tuttavia, come ho sostenuto in un libro uscito un paio di settimane fa, la comunità internazionale non è riuscita a impedire questa appropriazione dello stato.
Le scarse prestazioni e i gravi errori di Eulex, in particolare, hanno confermato l'impunità dei segmenti criminali delle élite del Kosovo, e di conseguenza indirettamente contribuito a rafforzare il loro controllo sul paese.
In netto contrasto con la linea seguita dalla maggior parte delle potenze occidentali, e da alcuni analisti, il rapporto di Jacque conferma questa analisi.
L'autore osserva che la corruzione resta "onnipresente" in Kosovo, aggiungendo che, se non ci si poteva aspettare che Eulex la sradicasse completamente "sarebbe dovuto, tuttavia, essere possibile porre le basi di un sistema in grado di combattere la corruzione".
Poiché queste basi non sono state poste, Jacque conclude giustamente che la missione dovrebbe essere riformata o ritirata.
La necessità di successo
Le sue proposte di riforma sono tuttavia meno convincenti, perché la sua analisi trascura i profondi difetti strutturali di Eulex: allocazione visibilmente irrazionale delle risorse; carente responsabilità interna e controllo esterno; scarsa indipendenza della magistratura.
Uno dei suggerimenti di Jacque, ridurre l'autonomia dei pubblici ministeri, potrebbe addirittura esacerbare l'ultimo problema, in quanto li potrebbe esporre ad una maggiore influenza da parte dei vertici Eulex.
Questo è sempre stato un grave ostacolo alla lotta contro la corruzione ad alto livello, perché i vertici Eulex sono politicamente vulnerabili nei confronti delle manipolazioni da parte dell'élite del Kosovo.
Questo, credo, è il motivo principale per cui la missione ha ignorato diversi casi ben documentati di presunta corruzione che coinvolge l'élite (un articolo che accompagna il mio libro descrive almeno sette casi su cui ho informazioni dirette).
Tale vulnerabilità non è dovuta solo allo scarso controllo sui vertici Eulex, ma anche all'approccio occidentale al processo di state-building in Kosovo.
Le ripercussioni politiche delle loro decisioni di intervenire militarmente, nel 1999, e successivamente di sostenere la secessione unilaterale del Kosovo dalla Serbia, hanno portato le potenze occidentali ad essere meno interessate ai progressi concreti nel nuovo stato che alla parvenza di una "storia di state-building di successo". Hanno bisogno che il Kosovo abbia successo, o almeno che così appaia, per giustificare le loro controverse azioni passate.
Questo è un importante motivo per cui Eulex, una forma di intervento promettente e ben concepita, ha raggiunto risultati così insoddisfacenti.
Il rapporto Jacque è importante, dunque, perché contraddice la falsa narrazione della "storia di successo" e getta luce sui problemi reali del Kosovo. Ma può la sua pubblicazione, per quanto ammirevole, segnare un cambiamento di politica da parte della UE?
La credibilità dell'Unione europea, la sicurezza interna dell'Europa, la stabilità dei Balcani, lo sviluppo del Kosovo e il processo di state-building trarrebbero grandi vantaggi da una tale svolta.
Nuova linfa?
Mi chiedo però se Washington sia pronta a sostenerla, e se l'Unione europea possa fare questa svolta, perché se Eulex deve avere veri poteri ci vuole un cambiamento di approccio ai massimi livelli a Bruxelles, e perché l'élite del Kosovo resisterà ferocemente un nuovo mandato Eulex al fine di tutelare i propri interessi criminali.
Che Eulex venga riformata o revocata, la sua performance complessiva degli ultimi sette anni dovrebbe essere rigorosamente analizzata.
Imparare dal precedente del Kosovo e far sì che i responsabili del fallimento ne rispondano sono i primi passi necessari per dotare l'Unione europea della capacità di avere a che fare con altri stati deboli o falliti ai suoi confini.
Se cessa l'aggressione russa, anche l'Ucraina, come il Kosovo, avrà bisogno di un aiuto esterno per riformare il proprio sistema politico-economico. La posta in gioco in Ucraina è ancora più elevata e l'UE non può permettersi di ripetere gli errori fatti da Eulex.
Andrea Capussela è un ex funzionario italiano presso l'Ufficio civile internazionale, che ha supervisionato il Kosovo fino al 2012. Il suo libro, "State-Building in Kosovo: Democracy, Corruption and the EU in the Balkans", è uscito all'inizio di questo mese
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