Sjedište Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu © Hadrian/SHutterstock
Evropski sud za ljudska prava u Strasbourgu (ESLJP) je u svojoj posljednjoj presudi proglasio državu Bosnu i Hercegovinu (BiH) odgovornom za diskriminaciju i kršenje Evropske konvencije o ljudskim pravima.
ESLJP je 29. avgusta objavio presudu (presuda na engleskom ) u korist apelanta Slavena Kovačevića, savjetnika člana Predsjedništva BiH iz reda Hrvatskog naroda Željka Komšića, koji se sudu žalio da mu je ugroženo njegovo aktivno biračko pravo. U svojstvu građanina BiH, tužio je državu jer ne može da odlučuje o izboru člana Predsjedništva iz reda srpskog naroda niti može biti delegat u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH. Prema presudi BiH mora da osigura ravnopravnost svih njenih građana u političkom životu u skladu sa temljnim vrijednostima i principima demokratije i Evropske konvencije o ljudskim pravima, koju su vlasti BiH priznale kao pravni propis superioran u odnosu na Ustav BiH.
Sadržaj presude
U presudi Vijeća ESLJP je, sa šest glasova za i jednim protiv, ocijenio da je BiH prekršila član 1. Protokola br. 12 (opća zabrana diksriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima u pogledu Kovačevićeve nezastupljenosti u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH i Predsjedništvu BiH.
Sud je utvrdio da je aktivno biračko pravo Kovačevića prekršeno, a u presudi se konstatuje da je trenutni politički sistem etničku zastupljenost učinio relevantnijom od političkih, ekonomskih, socijalnih, filozofskih i drugih razmatranja i na taj način pojačao etničke podjele u zemlji i narušio demokratski karakter izbora. Sud smatra da konstitutivni narodi očigledno uživaju privilegovan položaj u sadašnjem sistemu.
Sud je primijetio da je suština apelantovog slučaja da zbog aranžmana podjele vlasti, BiH nije bila istinska demokratija, već "etnokratija" u kojoj je etnička pripadnost, a ne državljanstvo, bila ključ za osiguranje moći i resursa i u kojoj su tri dominantne etničke grupe kontrolisale državne institucije kako bi ostvarile svoje interese, dok su svi ostali bili građani drugog reda.
Sud je naglasio da nije vidio razlog da odstupi od svoje prethodne sudske prakse, a posebno u predmetima "Sejdić i Finci", "Zornić" i "Pilav" u kojima je utvrdio diskriminaciju osoba koje nisu povezane s tri glavne etničke grupe u BiH, ili onih koji nisu ispunili kombinaciju zahtjeva etničkog porijekla i mjesta stanovanja u pogledu njihovog prava da se kandiduju za Dom naroda i Predsjedništvo BiH.
"Prvo, podnosilac prijave nije imao mogućnost glasanja za kandidate koji se nisu izjasnili kao pripadnici ni jednog od 'konstitutivnih naroda' (pošto takvi kandidati nisu ni imali pravo da se kandiduju). Nadalje, budući da je stanovnik Federacije, podnosilac prijave nije imao pravo glasa za kandidate koji su se izjasnili kao Srbi. Dakle, za razliku od osoba iz Federacije koje su se izjasnile kao Bošnjaci i Hrvati i osoba iz Republike Srpske koje su se izjasnile kao Srbi, podnosilac prijave nije bio istinski zastupljen u kolektivnom Predsjedništvu. Stoga je različito tretiran na osnovu mjesta stanovanja i etničke pripadnosti. S tim u vezi, Sud je primijetio da je Predsjedništvo bilo političko tijelo države, a ne entiteta. Njegova politika i odluke uticale su na sve građane Bosne i Hercegovine, bilo da žive u Federaciji, Republici Srpskoj ili Brčko Distriktu", navodi se u presudi.
Osim toga, Sud je zaključio da se mir i dijalog najbolje održava efikasnom političkom demokratijom, čiji je stub mogućnost slobodnog ostvarivanja prava glasa.
Prema aktuelnim zakonima, u Predsjedništvo BiH se biraju tri člana, "Bošnjak i Hrvat iz entiteta Federacija BiH" i "Srbin iz entiteta Republika Srpska", što je odrednica koja onemogućuje Jevrejima, Romima, ostalima, mogućnost kandidiranja i biranja za članove Predsjedništva BiH, te delegate u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH u kojem u tri kluba sjedi po pet Bošnjaka, Hrvata i Srba.
Također, Bošnjaci i Hrvati iz entiteta Republika Srpska, kao ni Srbi iz entiteta Federacija BiH ne mogu se kandidirati ili delegirati na te pozicije.
Isto se odnosi i na izbor delegata u Dom naroda državnog parlamenta.
Podnosilac apelacije se žalio da zbog kombinacije teritorijalnih i etničkih uslova koji se primjenjuju na Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH nije mogao glasati za kandidate po svom izboru na posljednjim Općim izborima, koji su održani 2022. Slično, nije mogao glasati za kandidate po svom izboru na posljednjim predsjedničkim izborima na državnom nivou 2022. godine.
Komentirajući presudu, apelant Kovačević rekao je da nema više opravdanja zašto bi BiH počivala na etničkom principu, jer se njenom implementacijom i implementacijom drugih presuda, Ustav BiH unaprijeđuje sa evropskim standardima.
"Srušen je koncept legitimnog predstavljanja. Ova zemlja treba da omogući građansko predstavljanje, a mi sada imamo limitiranu, odnosno ograničenu demokratiju", kazao je Kovačević, te istakao kako je želio da ima pravo da bira koga hoće, odnosno da svaki građanin može da bira člana Predsjedništva BiH kog želi.
Implementacija presude značila bi obavezu bh. vlasti da promijene Izborni zakon na način da cijela država postane jedna izborna jedinica kada je u pitanju glasanje za člana Predsjedništva i delegate u Domu naroda BiH. Ovim izmjenama bilo bi omogućeno i kandidovanje za ove pozicije i onim bh. građanima koji nisu predstavnici jednog od tri konstitutivna naroda. Međutim, izgledi da se ova, kao i prethodne odluke ESLJP, implementiraju u BiH gotovo da ne postoje. Šireg konsenzusa za značajnije reforme do sada nije bilo niti se može očekivati, zbog stavova političkih stranaka, posebno onih koje godinama profitiraju upravo na osnovu etničkog principa organizovanja vlasti.
Presude ESLJP se ne provode u BiH
Brojne su reakcije na presudu Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu po apelaciji Slavena Kovačevića. Značajan dio javnosti i političkih aktera,naročito onih iz entiteta FBiH pozdravilo je odluku.
"Ovo nije napad na Dejtonski sporazum. Naš zadatak je nadograditi Ustav BiH. Nikad ovakva BiH neće ući u Evropsku uniju. Zanima me šta će reći zemlje Kvinte i OHR, koji je ovom presudom osramoćen. On je pokušao da uvede etnički izborni prag pa je to pretvorio u etnički količnik. Ovo je moja pobjeda nad visokim predstavnikom", rekao je apelant Kovačević na press konferenciji. Demokratska fronta, stranka kojoj pripada apelant Kovačević, saopštila je da je posljednja presuda ESLJP do sada najvažnija kada je riječ o BiH, budući da na izvjestan način simbolizira decenijsku borbu za jednakopravnost građana BiH.
Politički predstavnici stranaka Trojke (SDP, NiP i NS) koji čine vlast na državnom i entitetskom federalnom nivou, očekivano su pozdravili najnoviju presudu ESLJP, ali su problematizirali način implementiranja te presude jer je problem implementacije postojao i u ranijim presudama ovog Suda. Smatraju da će se implementacija svesti na političku volju koje do sada nije bilo.
U zajedničkom saopćenju stranaka Trojke navodi se da presuda predstavlja važnu polazišnu osnovu za svake buduće razgovore o reformama u BiH koje su, kako je sam sud potvrdio u više predmeta, nužne. Ističu i da je ključno pitanje implementacije, ne samo ove presude, već i svih drugih presuda ESLJP i Ustavnog suda BiH.
Iz Brisela su poručili da je Evropska unija je zabilježila odluku ESLJP u slučaju Kovačević te ponovili da BiH treba da ispuni 14 ključnih prioriteta koji su identifikovani u mišljenju komisije iz 2019. kako bi se otvorili pregovori o pristupanju. Među prioritetima se nalazi i obaveza o održavanju izbora u skladu sa evropskim standardima implementacijom relevantnih preporuka OSCE/ODHIR i Venecijanske komisije, osiguravanju jednakosti i nediskriminacije građana, posebno po pitanju odluka Sejdić-Findci ESLJP.
"Evropsko vijeće je pozvalo bosanskohercegovačke lidere da hitno završe kao najveći prioritet tekuće izmjene ustava i izbornu reformu", kazala je Glasnogovornica Evropske komisije za proširenje, odnose sa susjedima i međunarodno partnerstvo Ana Pisonero.
U srijedu su iz Ambasade SAD-a u BiH komentarisali presudu, poručivši da ako BiH želi budućnost unutar euroatlantskih institucija, presude ESLJP morat će se provesti.
"Ali te se presude mogu provesti samo ako lokalni političari uskoče i obave naporan posao pregovaranja, stvaranja konsenzusa i kompromisa", zaključuje se u reakciji Ambasade.
S druge strane, brojni su politički akteri koji presudu ocjenjuju kao pokušaj unitarizacije zemlje, ugrožavanje kolektivnih prava, te majorizacije naroda, odnosno etničkih grupa koje predstavljaju.
Hrvatski narodni sabor (HNS) koji okuplja stranke sa hrvatskim predznakom, na čelu sa političkom strankom HDZ BiH, poručio je povodom presude da se Hrvatima neće nametati politički predstavnici. Naveli su da apelantu “i drugim političkim aktivistima nisu u interesu zaštita i promocija ljudskih prava, nego je njihov konačan cilj ukinuti konstitutivnost naroda i nametnuti unitaristički politički sistem". Dodaju da je "cilj te radikalne političke agende postići poredak u kojem će Bošnjaci, s obzirom da su najbrojniji konstitutivan narod, vladati u unitarnoj državi i nametati svoje predstavnike Hrvatima i svima drugima". HNS, kažu, ostaje privržen Dejtonskom mirovnom sporazumu koji garantira mir između tri konstitutivna naroda: "Napadi na temeljna ustavna načela, uključujući ravnopravnost konstitutivnih naroda, pridonose nestabilnosti BiH i usporavaju njen euvropski put", naveli su.
Predsjedavajući Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine BiH Marinko Čavara (HDZ BiH), koji je na “crnoj listi” Sjedninjenih Američkih Država, komentirao je presudu rekavši "da bi svako narušavanje Daytonskog mirovnog sporazuma moglo izazvati nemir u BiH". Čavara je rekao da se u BiH prvenstveno moraju primjenjivati Daytonski mirovni sporazum i Ustav BiH.
Predsjednik HDZ-a BiH i HNS-a BiH Dragan Čović rekao je ranije da bi presuda mogla dovesti do još jače borbe za kolektivna prava: “Odgovor je vrlo jednostavan: legitimnost hrvatskog naroda, kao i svakog drugog, bit će još jače izražena u svim našim zahtjevima oko izmjena i Ustava, svih zakona, naravno Izbornog zakona, tamo gdje se štite kolektivna prava, a to su domovi naroda i Predsjedništvo, hrvatski narod će birati svoje legitimne predstavnike. Bosna i Hercegovina može se na različite načine organizirati, a onima koji zazivaju građansku državu i kroz nekakvu presudu vide za to prostora, vrlo jasno poručujemo da dok god u Ustavu imamo hrvatskog člana Predsjedništva, dok god imamo hrvatski klub Doma naroda i na entitetskoj i državnoj razini, to jasno svjedoči o potrebi ustavne jednakopravnosti hrvatskog naroda s druga dva, a i legitimnog predstavljanja tog naroda”.
Presuda ESLJP narušava mir u zemlji, smatra i delagat u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH Radovan Kovačević (SNSD). Istakao je da kada se donose ovakve presude, zaboravlja se da je Dejtonski mirovni sporazum zagarantovao građanska prava za svakog pojedinca, ali i da je zaštitio kolektivna prava.
"To se odnosi na zaštitu tri konstitutivna naroda i zaštitu ravnopravnosti dva entiteta u BiH. Isto tako se zaboravlja da je do takve ustavne strukture došlo da bi se obezbijedio mir u BiH i da svako ko narušava ustavne strukture, a ovdje govorimo o ravnopravnosti dva entiteta, može dovesti do ugrožavanja mira", kazao je Radovan Kovačević i naglasio da je to za njega i njegovu partiju jedan sveopšti cirkus i da ne razumiju najbolje šta je pozadina ove priče.
Predsjednik entiteta Republike Srpske i predsjednik SNSD-a odbacio je mogućnost da BiH može biti formirana na građanskom principu, te najavio da će sazvati sjednicu Narodne skupštine Republike Srpske (NSRS) te predložiti organima BiH da odluku odbace kao pravno ništavnu. "Ta presuda je više preporuka nego obavezujuća stvar. BiH zaustavljaju u procesima koji su vezani za dalje mogućnosti i razvoj", rekao je Dodik i dodao da se presudom ima cilj obračuna sa konstitutivnošću naroda.
Predsjednik opozicione Srpske demokratske stranke (SDS) Milan Miličević rekao je da se nada da u “Republici Srpskoj ne postoji ruka koja će prihvatiti bilo koje rješenje po kojem će našeg člana Predsjedništva BiH i delegate iz RS-a birati neko drugi”. Naglasio je da je Dejtonski ustav precizno odredio da RS bira jednog člana Predsjedništva BiH, a da se pet delegata Doma naroda bira iz ovog bh. entiteta i da je te odredbe “nemoguće promijeniti bez dvotrećinske većine iz Republike Srpske”. Kako će Federacija BiH birati svoje predstavnike, kaže Miličević, “nije naša stvar”.
Prve reakcije već ukazuju na složenost procesa implementacije, kao i ranije presude ESLJP koje duže od decenije nisu implementirane te su postale predmet politikanstva.
Pravni stručnjaci komentirali su da se sve dosadašnje presude ESLJP koje se odnose na izbor članova Predsjedništva, uključujući i posljednju, ne mogu provesti bez izmjene Ustava.
Prvo treba promijeniti Ustav, a potom i Izborni zakon, rekao je medijima profesor ustavnog prava Nurko Pobrić, uz napomenu da je ova presuda vrlo značajna sa stajališta jačanja i funkcionalnosti države BiH i eliminisanja diskriminacije iz domena političkih prava. Prema njegovim riječima eventualnim izvršenjem ove presude vrši se značajna demontaža ustavnog poretka BiH.
Nadalje, brojni analitičari pozdravili su odluku Suda kojom se ukazuje na potrebu eliminisanja diskriminacija, kao i unapređenja demokratskog potencijala i kapaciteta izbornog procesa u zemlji. Presuda je potvrdila da su Ustav i izborni proces u BiH nedemokratski, kao što su i ranije potvrdile prethodne presude ESLJP.
Međutim, unutar kritičke javnosti postoji zabrinutost da će zbog lokalnog političkog konteksta i ponašanja političkih aktera biti vrlo teško sprovesti tu odluku.
“Ona se a priori odbija, ona se već sada i u dijelu opozicije u Republici Srpskoj tumači kao pokušaj majorizacije srpskog naroda. Mislim da nam predstoji jedna dugotrajna borba da se počnu provoditi i primjenjivati odluke ESLJP u BiH”, rekla je za lokalne novine političarka analitičarka iz Banjaluke Tanja Topić.
Ostale presude
Presuda Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Kovačević, šesta je presuda kojom isti sud utvrđuje diskriminatorske odredbe Ustava BiH i Izbornog zakona. Sve su donijete zbog kršenja člana 1. Protokola 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima – koji zabranjuje sve oblike diskriminacije. Evropski sud za ljudska prava je proglasio dijelove Ustava BiH diskriminatornim, najprije 22. decembra 2009. u predmetu "Sejdić-Finci", te kasnije u presudama u predmetima "Pilav", "Zornić", "Šlaku" i "Pudarić".
U svim dosadašnjim presudama Sud je naveo kako je BiH dužna da ukine diskriminatorske odredbe u Ustavu i Izbornom zakonu BiH. Te odredbe diskriminišu nacionalne manjine, građane, ali i konstitutivne narode u jednom od entiteta, tako što im onemogućavaju aktivno i pasivno učešće na izborima za članove Predsjedništva i Dom naroda parlamenta BiH. Nijedna od presuda nije provedena.
Kovačevićeva apelacija se od prethodnih razlikuje po tome što je tražio zaštitu aktivnog biračkog prava, kao glasača na izborima. Apelanti iz pet ranijih presuda su ukazivali na kršenje pasivnog biračkog prava, odnosno prava na kandidiranje na izborima.
Najnovija presuda otvara niz novih pitanja i argumenata u ranije započetom procesu izmjena Izbornog zakona BiH, budući da aktuelna vlast na državnom nivou, koju čine Trojka, SNSD i HDZ BiH, u svojoj strategiji ima izmjene postojećeg izbornog zakona do kraja ove godine.
Presudu je donijelo vijeće od sedam sudija u sljedećem sastavu: Gabriele Kucsko-Stadlmayer (Austrija), predsjednica Vijeća, Tim Eicke (Velika Britanija), Faris Vehabović (Bosna i Hercegovina), Lulia Antoanella Motoc (Rumunija), Armen Harutyunyan (Armenija), Ana Maria Guerra Martins (Portugal) i Anne Louise Bormann (Danska).
