O federalnim sistemima, kompetencijama i sporazumu prijenosa ovlasti

U mnogim federalnim (i regionalnim) sistemima, kao i u Europskoj uniji, postoji nepisano načelo federalne ljubaznosti ili lojalnosti (Bundestreue) iz kojeg proizlaze komplementarne obaveze za one slučajeve koji nisu izričito navedeni u ustavu

(Originalno objavljen 29.11.2021. na  Oslobođenje )

Po svojoj prirodi federalizam je dinamičan fenomen. Idealno, temelji se na početnom sporazumu (“foedus”, odakle i dolazi sam pojam) između ravnopravnih partnera (u zakonu, rijetko u praksi) s ciljem održavanja autonomije samoupravljanja u nekim područjima, dok se u nekim provodi politika zajedništva, u zajedničkom okviru, u kojem svi partneri imaju pravo glasa u donošenju odluka. Dakle, kratka formula koju je osmislio Daniel Elazar glasi: “samoupravljanje” (podnacionalnih ili konstitutivnih jedinica) u kombinaciji sa “zajedničkom vladavinom” (državne institucije). To je bit federalnih sistema.

Asimetrija entiteta

Pobliže, u stvarnosti federalni sistemi mogu biti (i jesu) vrlo različiti. Njihova kompleksnost može biti niska, a, u svojoj organizaciji i ovlasti, federalne jedinice mogu biti simetrične (kao što je to u SAD-u ili Njemačkoj) ili mogu biti vrlo različite, asimetrične u svojoj organizaciji i nadležnostima. U Bosni i Hercegovini asimetrija između entiteta u njihovoj unutarnjoj strukturi (jedinstvena u RS-u, kantonalna u FBiH), kao i kombinacija federalnih, teritorijalnih i etničkih elemenata podjele vlasti u kombinaciji čine vrlo složen sistem.

Federalizam funkcionira kao sistem. Autonomiju njegovih dijelova potrebno je uravnotežiti s njihovom integracijom. Samovladavina i zajednička vladavina. U suprotnom, sistem neće funkcionirati. To vrijedi čak i u sistemima u kojima su federalne jedinice i federalna vlada odvojene i funkcioniraju paralelno, kao što je to u Sjedinjenim Državama. Kao što se moglo vidjeti za vrijeme krize izazvane koronom, saradnja i koordinacija između nivoa su nužne.

Ako se želi uspješno boriti protiv pandemije, niti jedan federalni sistem ne može si priuštiti izolaciju države niti autoritarno prevladavanje predsjednika.

Svakom funkcionirajućem sistemu najprije je potrebna savjest svih njegovih dijelova, koji su zapravo dio sveobuhvatnog sistema. To znači da svaki dio treba ispuniti svoju ulogu i zadaće. U demokratskom federalnom sistemu oni su utvrđeni temeljnim sporazumom, tj. ustavom. U mnogim federalnim (i regionalnim) sistemima, kao i u Europskoj uniji, postoji nepisano načelo federalne ljubaznosti ili lojalnosti (Bundestreue) iz kojeg proizlaze komplementarne obaveze za one slučajeve koji nisu izričito navedeni u ustavu. Bit tih načela je da se nijedna federalna jedinica ne smije ponašati na način kojim bi mogla nanijeti štetu drugim jedinicama ili državi. Princip funkcionira u oba smjera, što znači da država ima istu obavezu prema jedinicama. Zapravo, sistemu je zajamčeno djelovanje kao cjelini, unatoč njegovoj artikulaciji u različitim, autonomnim dijelovima. Zajamčene su saradnja i koordinacija, ali i poštivanje nadležnosti.

U cilju jasnoće i pravne sigurnosti, raspodjela nadležnosti je definirana u ustavu svakog federalnog sistema. Potrebno je poštivati ​​i garantirati autonomiju, odnosno samoupravu jedinica. Na isti način treba garantirati i savezne ovlasti. Međutim, ove liste kompetencija nikada nisu statične. Svaki sistem se mora prilagoditi svojim promjenjivim ekonomskim, demografskim, unutarnjim i vanjskim uslovima, što nije moglo ili je bilo samo djelomično predviđeno u trenutku kada je prvobitni sporazum upisan u ustav. Potreba za određenom fleksibilnošću obično je zadovoljena specifičnim klauzulama u poretku nadležnosti saveznih sistema, kao što je klauzula o impliciranim ovlastima u SAD-u, koja dopušta donošenje saveznih zakona od američkog Kongresa, kada je to nužno i ispravno, iako to nije izričito navedeno u Ustavu. No, kako bi sistem ispravno funkcionirao, potrebno da je ove ovlasti razradi savezna vlada. U Europskoj uniji načelo supsidijarnosti jamči određenu fleksibilnost u smislu prebacivanja nadležnosti države članice na EU, ako je to potrebno, jer propis koji se odnosi na države članice ne bi mogao jamčiti iste rezultate u smislu učinkovitosti. Naravno, države članice su uključene u odluku o izvršavanju nadležnosti, putem institucija (osobito Vijeća) i njihovih parlamenata (u preliminarnom savjetovanju).

Drugi način fleksibilnosti u ostvarivanju nadležnosti su državni ugovori, odnosno sporazumi između federalnih jedinica ili između njih i federalne razine. U federalnim sistemima, kao što su Švicarska, Austrija i Njemačka, ti sporazumi postoje i često se koriste. One su sredstvo za samokoordinaciju, odnosno izbjegavanje prijenosa ovlasti na federalnu razinu, a time i očuvanje autonomije samokoordinacijom. Mogu se koristiti i za stvaranje institucija na saveznoj razini, kao što je prvi “nacionalni” TV program u Njemačkoj (ARD), koji je zapravo institucija utemeljena na sporazumu njemačkih pokrajina o stvaranju mreže regionalnih TV postaja na nacionalnom nivou.

U Bosni i Hercegovini mogućnost prijenosa ovlasti s entiteta na državu predviđena je Dejtonskim ustavom kao elementom fleksibilnosti, a po principu supsidijarnosti. Sporazum o prijenosu je sporazum između dva entiteta o trajnom odricanju od vršenja određenih nadležnosti kako bi ih mogla vršiti država BiH. To je izričito predviđeno člankom III.5. Ustava BiH (u izvornom obliku Aneksa IV Dejtonskog mirovnog sporazuma). U prošlosti visoki predstavnik zagovarao je pregovore o ovim sporazumima, i to u sektoru obrane, poreza na dodanu vrijednost i pravosuđa itd. Tokom prve reforme pravosuđa uvođenjem Državnog suda i državnog javnog tužitelja za ratne zločine, kao i zamjenom dvaju entitetskih sudskih vijeća Visokim sudskim i tužiteljskim vijećem (VSTV) na državnom nivou odgovornim za sva četiri pravosudna sistema u BiH, cilj je bio učiniti državu funkcionalnijom. U tom smislu, marta 2004. godine sklopljen je sporazum između Federacije i RS-a. Na temelju navedenog, a Zakonom o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine, koji je usvojio Parlament BiH 2004. godine, formirano je Visoko sudsko i tužiteljsko vijeće koje je imalo zadatak da osigura održavanje neovisnog, nepristranog i profesionalnog pravosuđa u BiH. Ustavnost Zakona o VSTV-u potvrdio je Ustavni sud BiH 2009. godine.

Ustavni amandman

Uspostavljanjem stalnih institucija na državnim razinama, sporazum o prijenosu ovlasti ne može se raskinuti jednostrano ili u kratkom roku. Ni u Ustavu ni u sporazumima o prijenosu nije predviđen datum isteka niti postupak opoziva. Ako entitet to ipak želi, mora se pokrenuti pregovarački proces kako bi se pronašlo sporazumno rješenje koje, također, uzima u obzir posljedice po cjelokupni sistem. Ni pod kojim okolnostima jedan entitet - nakon više od 15 godina - ne može jednostavno “isključiti utikač” ne vodeći računa o posljedicama drugih pravosudnih sistema, kao i same države. Pravna sigurnost i zaštita povjerenja zahtijevaju odgovorno djelovanje, posebice u sektoru pravosuđa, ali i u sektorima poput obrane i poreznog sistema, gdje je u pitanju funkcionalnost države i cijelog sistema.

Politički, međutim, nije nemoguće tražiti povrat ovlasti prenesenih na državu. Pravno se može samo formirati zahtjev za opoziv sporazuma i promjenu ili ukidanje dotičnog zakona u Parlamentarnoj skupštini. Na temelju sadašnjeg Ustava nemoguće je jednostrano postupati bez sagledavanja posljedica za sistem u cjelini. Situaciju bi mogao razjasniti i ustavni amandman, ali opet bi za njegovo usvajanje bio potreban širi konsenzus, što je upravo smisao ustavnih jamstava. Drugačije, ako je jednostran, politički zahtjev je izvan ustavnog okvira.

U svakom slučaju, dodatna vrijednost u smislu funkcionalnosti trebala bi biti odlučujuće pitanje u motiviranju i ispitivanju (političkog) zahtjeva za povrat nadležnosti: hoće li to dovesti do boljeg funkcioniranja pravosuđa, poreznog sistema ili drugih područja? Zasigurno će hipotetski negativno utjecati na put zemlje prema pridruživanju EU, jer je jasno u suprotnosti s naznakama koje je Europska komisija dala u svom Mišljenju, kao i iskustvima zemalja članica EU. Svaka takva odluka, posebice ako je jednostrana i nije popraćena alternativnim prijedlozima za poboljšanje cijelog sistema, u ustavnom smislu bila bi problematična, baš kao i jasan korak unazad od budućnosti u Europskoj uniji.