L’amministrazione europea della città di Mostar. Case Study sugli sviluppi della Politica estera e di sicurezza comune e sulla prospettiva europea della Bosnia Erzegovina: Riceviamo e volentieri pubblichiamo

Il 23 luglio 1994 l’Unione europea, nella persona dell’Amministratore Hans Koschnik, assumeva il delicato compito di riunificare l’amministrazione della città bosniaca di Mostar, devastata da due anni di guerra e divisa al suo interno fra i due maggiori gruppi etnici che la abitavano. Una città spaccata in due dal “Bulevar narodne revolucije”. Due sindaci, due amministrazioni parallele, due Mostar: Mostar est, a maggioranza bosgnacca-musulmana e Mostar ovest, a maggioranza croato-bosnia­ca. E nessun ponte a congiungere le due sponde della Neretva.

L’Amministrazione europea della città di Mostar (AMUE) – questa la denominazione ufficiale dell’intervento – costituisce uno dei primi interventi operativi dell’Unione nei Balcani e per questo rappresenta un interessante case-study, utile a valutare gli sviluppi della Politica estera e di sicurezza comune e, più in generale, il progressivo ampliamento della prospettiva europea della Bosnia-Erzegovina.

Questo lavoro è dedicato a tale analisi ed è strutturato come segue.

Il primo capitolo analizza la missione nelle sue caratteristiche principali, riferendosi al solo periodo di attuazione della stessa: 1994-1996. Dopo una breve introduzione storica, viene dato conto dei negoziati in cui le parti belligeranti giunsero ad un accordo sull’istituzione di un’Amministrazione internazionale ad interim, e del concatenarsi degli eventi che si conclu­sero nella firma del Memorandum of understanding on the City of Mostar (MoU), documento che costituisce il fondamento giuridico della missione. Il capitolo descrive nel dettaglio le caratteristiche, le procedure e lo status della missione, per poi concludersi con alcune considerazioni sugli esiti di breve periodo.

Il secondo capitolo inquadra AMUE nella Politica estera e di sicu­rezza comune (PESC), allora agli albori. Il Trattato di Maastricht, e con esso il nuovo Titolo V, entrava infatti in vigore il 1° novembre 1993, meno di un anno prima dell’avvio della missione. AMUE è stata quindi la prima Azione comune di rilevanza esterna che l’Unione ha intrapreso al di fuori dei propri confini. Analizzando l’evoluzione che la PESC ha vissuto a partire da questo primo “tentativo”, è possibile intravvedere un legame tra l’esperienza maturata con l’Amministrazione di Mostar e la successiva evoluzione della PESC. A tal proposito, è posto in rilievo il fatto che, nel momento in cui si svolgeva la missione, la competenza in materia di gestione delle crisi non era prevista dal Trattato. Così come non era prevista una norma che attribuisse il treaty-making-power all’Unione, che pur aveva firmato un atto, il MoU, considerato vincolante dalle parti.

L’analisi permette quindi di ritenere AMUE come foriera dell’attribuzione del treaty-making-power all’Unione e come missione di pace ante litteram, creata in un momento in cui la vigenza del Trattato di Maastricht non dotava l’Unione degli strumenti necessari per l’implementazione di tali missioni.

Il capitolo terzo presenta, sinteticamente, l’impe­gno dell’Unione europea in Bosnia-Erzegovina, del quale si può ritenere che l’AMUE abbia costituito una delle premesse. La fine della missione AMUE, invero, non poneva fine alla presenza dell’UE in Bosnia, ma gettava le basi per un’azione più strutturata, organica e di più lungo periodo. Una volta abbandonato quell’atteggiamento debolmente reattivo, che l’aveva caratterizzata durante la guerra bosniaca, l’Unione europea ha progressivamente compreso la propria grande potenzialità nell’ambito del conflict prevention: l’Ue è dota­ta di un ampio ventaglio di strumenti che può efficacemente utilizzare come in­centivo per la prevenzione dei conflitti. In questa direzione si sono iscritte le politiche che l’Ue ha posto in essere nei confronti della Bosnia: dalla cooperazione economica agli strumenti della politica commerciale, dall’integrazione in una politica regionale alla cospicua assistenza finanziaria. A partire da queste, la presenza dell’Unione eu­ropea in Bosnia Erzegovina si è via via ampliata e riempita di nuovi contenuti e di nuovi programmi, fino a prevedere una futura adesione all’UE. Una strada che sembra, però, essere ancora lunga.

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