Diagrammi di flusso, lingua inglese, capacità amministrativa. Gli enti locali balcanici affrontano il labirinto delle procedure per l'assorbimento dei fondi di pre-adesione. Un'analisi

Una percentuale rilevante dei fondi di pre-adesione dell'Unione europea nei Balcani occidentali è stata e sarà assegnata a livello sub-nazionale. Con l'avvicinamento della regione alla UE, gli importi disponibili alle amministrazioni locali e regionali continuano e continueranno ulteriormente a crescere. Recentemente, questa presa di coscienza ha accresciuto l'attenzione verso le opportunità di finanziamento europee da parte delle autorità locali della regione, oltre ad aver fatto sorgere timori sulla cosiddetta capacità di assorbimento delle amministrazioni locali in termini di accesso ai fondi disponibili ed efficacia della loro spesa.

In questo quadro, quando si parla di inefficacia nell'uso dei finanziamenti europei, ci sono due scuole di pensiero prevalenti che tentano di descriverne le motivazioni di fondo. La prima, sostenuta in primo luogo dal donatore (la UE) e accettata in gran parte dai beneficiari nei Balcani, sostiene che i fondi non vengono spesi in modo efficace perché i riceventi non hanno la capacità necessaria a gestirli. Un altro punto di vista, meno enfatizzato ma comunque valido, invece individua tra i limiti strutturali ciò che potrebbe essere definito la "scarsa capacità di distribuzione", ovvero l'incapacità del donatore di erogare i finanziamenti in maniera tempestiva ed efficace. Non c'è dubbio che entrambi i fattori siano importanti per l'efficacia dell'assistenza pre-adesione. Il commento che segue tratterà principalmente le questioni relative alla parte dei beneficiari, ovvero l'incapacità degli enti locali e regionali balcanici di assorbire e investire al meglio i finanziamenti disponibili.

L'incapacità degli enti locali di accedere e utilizzare i fondi della UE si spiega, in maniera inevitabilmente pleonastica, con la loro debole capacità amministrativa.

In un seminario dedicato alla capacità di assorbimento dei fondi da parte degli stati membri della UE, tenutosi nel 2008, il Commissario europeo per gli Affari regionali, prof.ssa Danita Hübner, ha individuato la «maggiore fonte di problemi nella mancanza di capacità amministrativa delle organizzazioni responsabili, siano esse autorità amministrative, intermediari o beneficiari». Tale mancanza di capacità è determinata, secondo il commissario Hübner, «dal personale numericamente sottodimensionato, ma anche dalla mancanza di personale sufficientemente qualificato e preparato». Questa opinione è comunemente accettata e generalmente non contestata.

Il problema riguarda principalmente, ma non necessariamente, gli enti minori, come i Comuni più piccoli e/o periferici. Nel decidere la dimensione delle unità dell'amministrazione pubblica locale, si è cercato per così dire di bilanciare la capacità amministrativa e la democrazia: più piccola è l'unità locale, più vicina è ai cittadini, e più questi ultimi sono coinvolti nelle sue attività e decisioni. Sfortunatamente, più piccola è, minore è l'ampiezza del suo expertise.

È fuor di dubbio che nei paesi balcanici i piccoli Comuni, che spesso affiancano al sindaco solo pochi funzionari e impiegati, non sono in grado di redigere una domanda di finanziamento per ottenere i fondi della UE. A questo si aggiunge il fatto che i diversi programmi europei prevedono solitamente regole e procedure diverse per l'application. Tuttavia, nella situazione attuale, hanno tutti in comune quanto segue: a) richiedono una proposta di progetto, solitamente in inglese; b) il modello della proposta richiede un'esperienza avanzata di project management. Molti dei requisiti di questi modelli, come quadri logici e analisi dei rischi, elementi comuni di tutte le domande, o come ad esempio diagrammi di Gantt, diagrammi di PERT ecc. vanno ben oltre le capacità dei piccoli Comuni. E questo è soltanto l'inizio. La preparazione e l'implementazione di un progetto del genere richiedono una buona conoscenza della complessità della gestione finanziaria e dei requisiti per la pubblicizzazione. Tutte queste abilità sono lungi dall'essere presenti in un moderno ufficio di Bruxelles, figuriamoci in un piccolo Comune dell'entroterra balcanico.

In realtà, i problemi per molti piccoli Comuni iniziano più a monte nel processo. Iniziano infatti con questioni basilari, come la conoscenza di una lingua straniera. Al di fuori delle capitali, molti dei comuni dei Balcani non hanno personale che conosca l'inglese a sufficienza per redigere una domanda di finanziamento. La mancanza delle conoscenze linguistiche può spesso essere un problema anche per comuni più grandi, dove la capacità amministrativa potrebbe essere sufficiente a gestire i fondi. Usando le parole di un funzionario governativo locale «ci sono volute quattro settimane affinché in dieci riuscissimo a preparare la domanda. Quelli di noi che avevano esperienza con la stesura della proposta non parlavano inglese e viceversa. Dovevamo continuamente tradurre diverse versioni. C'è voluta un'eternità». Questa è un enorme dispendio di risorse locali investite in un processo dai risultati incerti, poiché è più probabile che le proposte vengano respinte, piuttosto che accettate. Il fatto è che questo processo basato sulle sovvenzioni richiede alle amministrazioni di preparare domande continuamente, affinché possano avere successo. E in circostanze in cui le procedure per la domanda sono così ingombranti, è facile farsi scoraggiare.

La mancanza di competenze di base, come la conoscenza dell'inglese, tende a rendere inefficaci ulteriori sforzi di capacity-building. Negli ultimi anni i corsi di formazione sulla preparazione di proposte progettuali per la UE si sono moltiplicati in tutta la regione. È importante, ma forse non è abbastanza, perché un funzionario locale formato sul project management continua a non essere in grado di scrivere la domanda perché non sa l'inglese.

Altrettanto spesso il problema è l'accesso stesso alle informazioni. Tenere sotto controllo le imminenti opportunità di sovvenzioni richiede uno sforzo continuo. I piccoli Comuni rurali o di montagna in molti casi non hanno accesso regolare a Internet, né personale con le conoscenze necessarie a monitorare eventuali opportunità. Le società di consulenza che segnalano link e informazioni sulle opportunità di sovvenzioni della UE affermano di ricevere spesso richieste di assistenza del tipo: «Ditemi dove cliccare».

A tutto ciò si aggiunge il problema della 'volontà politica'. In altre parole, tutto questo parlare dei fondi europei non si è ancora tradotto in un'azione politica convinta. Gli amministratori locali possono partecipare a seminari, dibattiti e conferenze su come affrontare l'accesso ai fondi UE, ma spesso mancano della volontà necessaria a superare gli ostacoli. Ciò ovviamente può variare molto nei singoli casi (ci sono sindaci molto zelanti seriamente impegnati nel processo di apprendimento e trasformazione), ma c'è anche una radice profonda nella cultura di dipendenza dal potere centrale, e in generale nella mancanza generalizzata di visione e di capacità gestionale. Se il limite struttuale alla capacità è rappresentato dalla mancanza di staff preparato, allora è da qui che dovrebbero partire gli enti locali. Questa affermazione sembra abbastanza diretta ed indica una possibile soluzione, tuttavia capita spesso che le amministrazioni locali siano in realtà sovradimensionate. Prendendo ad esempio due comuni delle stesse dimensioni in Macedonia, uno potrebbe avere il doppio del personale dell'altro. Ma ciò non lo rende necessariamente più efficace. Le assunzioni vengono spesso fatte in maniera nepotistica, e le competenze vengono solo al secondo posto, dando così il via alla spirale dell'inefficacia.

Tuttavia è importante sottolineare che discutere la questione solo in termini di mancanza di capacità tende a descrivere la situazione in modo piuttosto monodimensionale. In generale, gli enti locali e regionali nei Balcani hanno ridotte capacità amministrative. Ma si tratta anche di quanto è stata alzata la posta, ovvero la complessità delle procedure. Recentemente alcune università tedesche hanno dichiarato di non voler partecipare alle selezioni per il programma FP7 dell'Unione, perché il processo è troppo lungo e dispendioso e semplicemente non vale l'investimento di tempo.

Non è veramente necessario che tutti i Comuni dei Balcani migliorino le loro conoscenze in materia di quadri logici e di analisi dei rischi, strumenti che sono solamente di importanza secondaria nella valutazione della proposta finale e nella decisione di assegnare le sovvenzioni. La capacità di governance degli enti locali deve risiedere altrove, ovvero nel leggere il territorio e comprendere le questioni locali, piuttosto che nel seguire le ultime tendenze della teoria del project management. Questa è la vera sfida delle amministrazioni locali. Questo è l'imperativo assoluto. Certo, la semplificazione delle procedure di finanziamento della UE non farebbe male ed un più snello accesso ai finanziamenti potrebbe contribuire alla crescita della capacità di governance.

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