IPA per i Balcani occidentali: la chiave dell'incantesimo che apre le porte dell'Europa? Aspettative, precedenti e sfide future in un'intervista all'esperta bulgara Pavlina Nikolova

Il primo gennaio 2007 l'Unione Europea ha inaugurato lo Strumento di assistenza pre-adesione (IPA), un meccanismo di assistenza per i paesi dei Balcani occidentali e la Turchia. La creazione dell'IPA rientra in un programma di riforma più ampio, mirato a rendere ufficiale e consolidare la cooperazione esterna alla UE, spesso condotta mediante diversi programmi non adeguatamente coordinati.

Come noto, l'IPA ha sostituito cinque meccanismi di assistenza precedentemente attivi nei Balcani occidentali e in Turchia: Phare, Ispa, Sapard, Cards e lo strumento di pre-adesione per la Turchia. Grazie a questo meccanismo di assistenza, i fondi complessivi a disposizione dei paesi beneficiari nel periodo 2007-2013 ammontano a 11,5 miliardi di euro. Da quando la Commissione europea ha ratificato la normativa per l'implementazione dell'IPA, verso la metà del 2007, i governi nazionali si sono adoperati per creare la struttura istituzionale e legale necessaria alla gestione dei fondi.

La creazione dell'IPA ha raccolto un ampio apprezzamento nei Balcani ed è ormai sulla bocca di tutti. Tutti quanti, a partire dai governi centrali passando per le autorità locali e per finire con le ONG e il settore privato, sono ansiosi di giovare dei benefici apportati dai nuovi fondi europei a disposizione. Tuttavia, allo stesso tempo, sembra mancare una profonda comprensione di cosa significhi e di come funzioni l'IPA.

Pavlina Nikolova, un'esperta indipendente bulgara, racconta a Osservatorio Balcani e Caucaso le novità dell'IPA, i precedenti dell'esperienza bulgara e le sfide da tenere a mente per ottenere il massimo da questo strumento.

IPA: che cosa c'è di nuovo?

È stata un'ottima notizia. Il problema prima della creazione dell'IPA consisteva nel fatto che i programmi di assistenza continuavano a evolversi e a essere modificati a mano a mano che gli stati dell'Europa centrale e orientale che avevano fatto domanda si avvicinavano alla UE, con molte aggiunte che li rendevano complicati da comprendere e mettere in pratica. Penso che il Phare fosse il più difficile, perché era stato assemblato come programma di assistenza per i paesi del terzo mondo e adattato successivamente a sostegno della strategia di allargamento della UE. A un certo punto aveva talmente tanti strascichi e un tale guazzabuglio di procedure di gestione che smise completamente di essere efficace. Poi, tutto d'un tratto, sono stati aggiunti nuovi strumenti, Sapard e Ispa, ognuno dei quali con modalità di gestione completamente diverse: per esempio, il Sapard era completamente decentrato. Per questo l'IPA ha rappresentato una buona notizia, in quanto dice, in poche parole: "queste sono le aree fondamentali nelle quali dovete spendere i finanziamenti (i componenti), queste sono le modalità con cui progressivamente ottenete l'accesso a tutti questi fondi e l'obiettivo consiste nell'accumulare gradualmente l'esperienza necessaria affinché possiate amministrarli autonomamente".

L'altro aspetto che ritengo importante è la possibilità di trasferire i fondi non spesi fra i vari componenti e i vari paesi, in quanto consente maggiore flessibilità in una situazione in cui le risorse della UE sono limitate e crea inoltre competizione fra gli stati richiedenti, spingendoli ad essere più efficienti in termini di assorbimento. Il rovescio della medaglia è che l'IPA condiziona l'accesso ai componenti dal 3 al 5 (sviluppo regionale, sviluppo delle risorse umane e sviluppo rurale) alla decisione politica degli stati membri di accordare lo status di paese candidato, piuttosto che al progresso del paese in termini di assorbimento e di efficienza amministrativa.

Le decisioni finali riguardanti l'assegnazione dei vari progetti sono lasciate alle autorità nazionali oppure il controllo rimane nelle mani della Commissione?

Per i primi due componenti è la Commissione a selezionare i progetti, per gli altri tre, accessibili solo ai paesi candidati, le istituzioni dovrebbero essere pronte a gestirli in modo decentrato. Ogni componente richiede strutture separate a livello nazionale che devono essere controllate dalla Commissione, e se vengono rispettate tutte le condizioni, allora la gestione finanziaria viene assegnata alle istituzioni nazionali. La Commissione si occupa di monitorare il processo e di effettuare i controlli finali precedenti all'assegnazione. Tuttavia, prima che tutto ciò accada (e potrebbe richiedere del tempo), la Commissione, principalmente attraverso la delegazione nel paese, esercita un forte controllo preventivo sulla selezione dei progetti. Esiste una procedura speciale redatta dalla Commissione che stabilisce i requisiti che ogni stato deve soddisfare in preparazione all'amministrazione autonoma dei fondi, ma si tratta di una procedura lunga e complicata. Inoltre, questa preparazione per la gestione decentrata da parte delle autorità nazionali non si verifica contemporaneamente per tutti i componenti dell'IPA. Infine, anche se la Commissione conferisce l'amministrazione alle autorità nazionali, può sempre revocarla nel caso rilevasse una cattiva amministrazione (come nel caso della Bulgaria)e ritornare alla gestione da parte della Commissione e della delegazione. In sintesi, dipende dalla capacità amministrativa delle autorità nazionali che assegnano i progetti.

Quanto sono in ritardo i fondi IPA? Si dice che, per quanto se ne parli, i fondi disponibili sono ancora pochi: è vero, e di chi è la responsabilità, dei governi nazionali o della Commissione?

Dipende da cosa si intende normalmente per ritardo, e io qui vedo due questioni diverse. Se il commento si riferisce al fatto che i fondi dell'IPA sono esigui, ciò è vero solo per i primi anni, in quanto gli importi aumentano gradualmente e pertanto il grosso arriverà quando gli stati saranno più vicini all'adesione alla UE. Se invece il commento suggerisce che ci siano pochi progetti finanziati dall'IPA, allora la responsabilità dipende dal modo in cui viene amministrato il componente: se è amministrato dalla Commissione attraverso la delegazione, allora il problema riguarda la loro capacità (amministrativa e/o di risorse umane) di gestire una serie di progetti. Nel caso della Bulgaria, questo è stato il problema del Phare per diverso tempo, perché la delegazione di Sofia era sottodimensionata e ci voleva parecchio tempo prima che i progetti venissero approvati; a volte un singolo progetto veniva rimbalzato più volte fra la delegazione e l'agenzia nazionale. Per questo è importante ottenere il mandato per l'amministrazione decentrata il prima possibile, per accelerare il processo. Tuttavia, se il ritardo riguarda i componenti dell'IPA già amministrati in maniera decentrata, allora la colpa è delle autorità nazionali, probabilmente a causa della complessità delle procedure burocratiche o della mancanza di una reale capacità amministrativa.

Ci sono state lamentele riguardo al fatto che gli aiuti della UE siano spesso dovuti passare attraverso costose società di consulenza straniere: lei è d'accordo? L'IPA sta cambiando questo aspetto, e se sì, come?

Sì, sono stati spesi un sacco di soldi per consulenti stranieri, anche in Bulgaria, e onestamente non vedo come si possa porre fine a questo, a meno che non si costruiscano gradualmente delle società di consulenza nazionali, in modo che il denaro possa rimanere all'interno del paese. Ma è anche vero che le società di consulenza con la reputazione migliore sono quelle ben consolidate all'estero e le autorità nazionali preferiscono lavorare con loro perché hanno la garanzia che il progetto sia buono e il denaro ben speso. Attualmente, anche dopo l'adesione, il programma operativo della Bulgaria "Competitività" ha fra i suoi obiettivi il rafforzamento delle capacità delle società di consulenza, così che possano aiutare diversi beneficiari ad assorbire la grande quantità di fondi disponibili per il paese. Inoltre, vengono spesi molti soldi per società di consulenza che si occupano di campagne pubblicitarie a sostegno delle diverse misure previste dai programmi operativi, perché non è possibile ottenere finanziamenti se il progetto non contribuisce a centrare gli obiettivi definiti dal documento strategico per i fondi UE in quella specifica area (ad esempio, lo sviluppo dell'agricoltura e delle zone rurali).

Pertanto, le società di consulenza sono essenziali per i soggetti più piccoli, ma anche per l'amministrazione nazionale, perché il governo semplicemente non dispone di competenze sufficienti, né in termini numerici, né in termini di qualifiche. Il problema nel formare i dipendenti statali e nel farli rimanere nel settore pubblico è ben noto: i dipendenti statali qualificati preferiscono trasferirsi in società di consulenza private con retribuzioni migliori, e questo non fa altro che esacerbare il problema della dipendenza dalle società di consulenza straniere. Alla fine, ogni governo preferisce avere migliori tassi di assorbimento dei fondi europei, anche se parte del denaro viene spesa in società di consulenza straniere, piuttosto che avere tassi di assorbimento bassi e vedere i fondi inutilizzati trasferiti ad altri paesi candidati. Tutto ciò può essere cambiato solo se i veri beneficiari sviluppano loro stessi la capacità di richiedere i finanziamenti, e ovviamente ciò non accade dalla sera alla mattina, specialmente quando si hanno nuovi strumenti finanziari con nuovi requisiti. Sviluppare la propria capacità significa anche avere denaro da investire per assumere personale che si occupi della stesura del progetto, che partecipi a corsi di formazione, e così via.

Si discute sul fatto che i finanziamenti IPA siano inaccessibili ai soggetti minori, agli enti non statali, alle ONG e alle società locali, che non soddisfano i requisiti perché la maggior parte dei bandi richiede bilanci annuali che quasi nessun soggetto locale è in grado di raggiungere. È così?

Sì, è vero, non solo per le grandi dimensioni economiche richieste (che deve essere mantenuto per diversi anni prima che ci si possa candidare per i bandi), ma anche per le ragioni che ho già citato, ovvero la limitata capacità di candidarsi e stendere progetti. Questi soggetti sono altrettanto poco attraenti per le società di consulenza, perché spesso fanno domanda per piccoli importi e di conseguenza il ricavo per la società è anch'esso scarso. Non dimentichiamo che le somme per i progetti UE non vengono mai liquidate completamente prima dell'inizio del progetto, e che la UE molto raramente copre il 100% dei costi, rendendo così necessario un co-finanziamento da parte del beneficiario. In entrambi i casi, i soggetti più piccoli devono chiedere prestiti alle banche, ora più difficili e rischiosi da ottenere a causa della crisi finanziaria. Ciò si è verificato con i precedenti programmi di assistenza e continua a verificarsi con l'IPA.

Il motivo è che la Commissione vuole essere sicura che il denaro dei cittadini UE non sparisca in tasche private all'esterno dell'Unione, ed è diventata ancora più cauta dopo aver scoperto casi di cattiva amministrazione e di corruzione qui in Bulgaria. È più semplice tenere monitorati progetti importanti amministrati da soggetti più grandi, mentre sarebbe impossibile tenere traccia di una quantità infinita di progetti più piccoli. Quello che si può fare è trovare un accordo fra i governi nazionali e le banche per offrire tassi di interesse ridotti per i soggetti minori che fanno domanda per i fondi UE, in modo che possano stendere progetti e co-finanziarli. Si possono creare fondi di investimento nazionali sponsorizzati dal bilancio statale per offrire assistenza in fase di avviamento a società private, Comuni e ONG. Non c'è molto che la Commissione possa fare o che sia disponibile a fare per alleviare la situazione, perché il suo compito è comunque quello di salvaguardare gli interessi della UE. In questo caso è necessario che vengano trovate delle soluzioni adatte all'interno degli stati.

Quali sono gli ostacoli maggiori che i paesi balcanici devono superare nell'amministrare i fondi IPA? Quali azioni si rendono necessarie per ottenere il massimo da questi benefici nel futuro prossimo?

La cosa fondamentale non è tanto ottenere il denaro, quanto piuttosto acquisire esperienza diretta nell'individuare le aree prioritarie cui destinare tale denaro. Ovviamente si tratta di aree specifiche per ogni paese e pertanto è necessaria una conoscenza su base locale, che è il nucleo dell'amministrazione decentrata da parte delle autorità nazionali. In secondo luogo, è necessario mettere a punto le istituzioni e i meccanismi nazionali in grado di amministrare i fondi sulla base delle normative, delle procedure e delle prassi della Commissione. I componenti da 3 a 5 preparano i paesi al ruolo di stati membri, e i paesi beneficiari non solo dovranno applicare queste stesse procedure in seguito all'adesione, ma devono farlo fin d'ora, per evitare uno scarso assorbimento dopo l'adesione. È meglio perdere una parte dei fondi IPA mentre si impara da soli, piuttosto che fare eccessivo affidamento sulla Commissione o sulle società di consulenza e perdere il grosso dei finanziamenti strutturali e di coesione UE dopo l'adesione.

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