La (mancata) tutela dei whistleblower in Croazia

In Croazia, come in altri paesi della regione, i whistleblower non sono sufficientemente tutelati, rischiando di essere marginalizzati dal punto di vista lavorativo e sociale

(Originariamente pubblicato da H-Alter , nostro media partner nel progetto ECPMF, il 18 ottobre 2017)

Il governo croato ha recentemente avviato i lavori preparatori per l’elaborazione della proposta di legge sulla tutela dei whistleblower che, secondo quanto previsto dal Piano d’azione per l’attuazione della Strategia anticorruzione per il quinquennio 2015-2020, dovrebbe essere approvata nel terzo quadrimestre del 2018. Benché si sia già proceduto alla costituzione di un gruppo di lavoro per la stesura del testo normativo, dal ministero della Giustizia non siamo riusciti a ottenere alcuna informazione sulla tempistica dei lavori preparatori né sui presupposti alla base del progetto di legge.

La summenzionata strategia per la lotta alla corruzione riconosce il ruolo fondamentale dei whistleblower nel portare alla luce le pratiche corruttive e nel contribuire a rafforzare la trasparenza e la responsabilità politica. La strategia sottolinea la “necessità” di garantire ai whistleblower un’efficace tutela giurisdizionale, prevedendo, tra le misure volte a rafforzare la trasparenza in ambito giudiziario, il potenziamento del sistema di gestione delle segnalazioni di condotte illecite e il completamento del quadro normativo a tutela dei whistleblower.

Un caso recente

Il termine “whistleblower” si riferisce agli individui che segnalano alle autorità o denunciano pubblicamente illeciti commessi ai danni dell’interesse pubblico, di cui sono venuti a conoscenza in ragione del proprio lavoro, indipendentemente se si tratti di settore pubblico o privato.

Il caso più recente di whistleblowing avvenuto in Croazia è quello che vede protagonista Bruno Mirtl, ex membro del Partito liberale, il quale ha rivelato, in un’intervista andata in onda il 15 ottobre scorso, che più di 10 anni fa aveva ricevuto da Ivica Todorić, il magnate croato numero uno, 50mila kune (circa 6.500 euro) destinate al finanziamento del partito. Il giorno successivo alla pubblicazione dell’intervista è iniziata l’operazione di polizia mirata all’arresto dell'ex dirigenza di Agrokor, consorzio fondato da Todorić, il quale ha fatto in tempo a rifugiarsi a Londra, insieme ai suoi figli. Pochi giorni prima dell’avvio dell’azione di polizia è stato reso noto che Agrokor, che per decenni godeva di un trattamento privilegiato da parte di tutti i governi croati, aveva commesso falsi in bilancio, nascondendo una perdita di diversi miliardi di euro.

Come giustamente osservato da Mirtl, se è vero che un partito così piccolo e di scarsa influenza come quello di cui egli era membro aveva ottenuto da Todorić un finanziamento illecito, allora è indubbio che i principali partiti (HDZ e SDP) ricevevano dalla stessa fonte somme di denaro molto più cospicue. La sua testimonianza potrebbe innescare un effetto domino sulla scena politica croata, ma al momento sembra che l’anti-élite politica, con l’appoggio delle corporazioni dei media, stia cercando di insabbiare l’intera vicenda – allo stesso modo in cui si è cercato, per decenni, di eludere la questione della provenienza della ricchezza di Todorić.

Scarsa volontà politica

Recentemente è stato pubblicato un rapporto sullo stato della tutela dei whistleblower nel sud est Europa, redatto da Southeast Europe Coalition for Whistleblower Protection e intitolato “Protecting Whistleblowers in Southeast Europe: A Review of Politics, Cases and Initiatives ”. Nel rapporto si afferma che in Croazia il quadro normativo e istituzionale a tutela dei whistleblower, così come le prassi e i canali di segnalazione di condotte illecite sono “decisamente poco sviluppati”, mentre il dibattito politico sul rafforzamento dei diritti dei whistleblower è ancora in una “fase iniziale”. “Alcuni atti normativi, come la Legge sul lavoro o il Codice penale, sottintendono misure di protezione dei whistleblower, impiegati negli organi governativi o nelle corporazioni, dalle ritorsioni sul posto di lavoro, ma il loro impatto è limitato e trovano scarsa applicazione nella prassi. La volontà politica di migliorare i diritti e la protezione dei whistleblower finora si è dimostrata insufficiente”, si legge nel capitolo dedicato alla Croazia.

“L’intero sistema è corrotto”

Già nel 2013 il ministero della Giustizia ha condotto un sondaggio anonimo tra i propri dipendenti sulla percezione dell’efficacia della tutela dei whistleblower. Su un totale di 78 intervistati ben 20 hanno affermato di essere venuti a conoscenza di condotte corruttive nello svolgimento del proprio lavoro (purtroppo non è stato chiesto loro di precisare se le abbiano denunciate o meno). Tuttavia, 31 intervistati hanno dichiarato che, nel caso dovessero venire a conoscenza di condotte illecite, non le avrebbero denunciate, mentre 55 hanno ritenuto che a causa di una segnalazione di fatti corruttivi potrebbero subire conseguenze dannose. Dei 78 dipendenti del ministero intervistati 21 hanno dichiarato che l’intero sistema è corrotto, per cui non ha senso intraprendere alcuna azione. Alla domanda se ritengano che la tutela dei whistleblower nell’ordinamento giuridico croato sia adeguata, più del 90% degli intervistati (71 su 78) ha fornito una risposta negativa.

“Alla luce di quanto sopra esposto, il Settore indipendente del contrasto alla corruzione si impegna a trovare la soluzione più adatta per consentire ai dipendenti del ministero della Giustizia di segnalare condotte corruttive di cui vengono a conoscenza, garantendo loro l’anonimato. Qualora si rivelasse utile, questo nuovo modello verrà proposto anche ad altri organi statali”, si afferma laconicamente nelle conclusioni della ricerca. Non è dato sapere se “la soluzione più adatta” sia stata trovata, né se si sia rivelata un “modello” utilizzabile da altre istituzioni statali.

Sul sito del ministero della Giustizia si trovano anche alcune indicazioni per chi decide di segnalare casi di corruzione. Si consiglia di rivolgersi alla polizia o all’USKOK (Ufficio per la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata presso la Procura della Repubblica), con la precisazione che la segnalazione può essere effettuata anche in forma anonima. L’esperienza di una persona che qualche anno fa aveva segnalato alla procura sospetti di corruzione in seno al governo di Zoran Milanović non è stata per niente positiva. “A distanza di un anno ho ricevuto la comunicazione di non accoglimento della segnalazione. Dal contenuto della notifica era chiaro che le attività pre-investigative erano state svolte in maniera del tutto superficiale, senza nemmeno verificare le informazioni da me fornite”.

Una legge smarrita nel cassetto

Una versione della legge sulla tutela dei whistleblower è stata presentata all’opinione pubblica croata già nel 2013. Redatta da Dražen Gorjanski, medico che da anni si occupa della problematica della corruzione nel settore sanitario, la proposta è stata appoggiata da un gruppo di organizzazioni della società civile, tra cui “Kuća ljudskih prava” (Casa dei diritti umani).

La proposta di Gorjanski mirava a regolamentare la tutela e lo status di chi denuncia la corruzione, le modalità di segnalazione di illeciti, gli obblighi degli organi preposti all’accoglimento delle segnalazioni, la tutela dall’ospedalizzazione coatta. Si proponeva inoltre di garantire ai whistleblower il diritto all’assistenza sanitaria, un trattamento pensionistico equiparato a quello dei veterani di guerra, un premio pari al 10% della somma recuperata a seguito della condanna per corruzione, il diritto di precedenza nelle nuove assunzioni, l’erogazione dell’assegno al nucleo familiare in caso di invalidità o morte, la riabilitazione sociale. Era prevista anche l’istituzione di appositi servizi di assistenza legale a favore dei whistleblower.

A distanza di un anno dalla presentazione della proposta, il Partito laburista l’ha inviata al parlamento, seppur in versione ridotta, ma non ha avuto la forza né il tempo (e forse nemmeno alcuna sincera intenzione) di imporla all’allora maggioranza guidata dal Partito socialdemocratico, e col passare del tempo la proposta è andata persa nei cassetti del parlamento.

Il lupo sazio, le pecore anestetizzate

Nel caso procedessero davvero all’elaborazione della legge sulla tutela dei whistleblower, Andrej Plenković e il suo governo senz’altro percepiranno questo compito come parte integrante della routine del loro operato politico: trovare una soluzione per fare in modo che i lupi (proprietari delle corporazioni, manager, alti funzionari politici) rimangano sazi e le pecore, seppur magari ridotte di numero, anestetizzate.

Tenendo conto della costante tendenza a ridurre i diritti dei lavoratori e a mettere a repentaglio i beni comuni in nome della “creazione di un clima favorevole all’imprenditoria” – una logica che accomuna i governi socialdemocratici e quelli di destra – ma anche della sistematica sottomissione delle istituzioni indipendenti alla volontà del partito al potere (una specialità dell’HDZ), sarebbe ingenuo aspettarsi che venga adottata una buona ed efficace legge a tutela delle persone che rivelano legami segreti instaurati tra i lupi ai danni dell’interesse pubblico.

“Nonostante le soluzioni normative esistenti, i casi registrati dimostrano che i ‘whistleblower’ continuano a scontrarsi con problemi per quanto riguarda la reintegrazione nel posto di lavoro, per cui è necessario […] accrescere i livelli di trasparenza, etica e integrità nell’intera società”, si afferma nella Strategia anticorruzione per il periodo 2015-2020. “Oltre ai whistleblower, è necessario proteggere maggiormente anche i giornalisti (soprattutto quelli che praticano il giornalismo investigativo), nonché i difensori dei diritti umani (qualora venissero perseguitati a causa del loro impegno pubblico)”. Queste affermazioni, osservate attraverso il prisma del clima politico che vige in Croazia negli ultimi anni – contrassegnato da numerosi tentativi di esercitare pressioni sui giornalisti e di demonizzare e limitare l’operato degli attivisti per i diritti umani – non possono che suscitare un amaro sorriso.

Il peso dello stigma sociale

Kristina Stevančević, responsabile dell’Unità attivismo e outreach della Southeast Europe Coalition on Whistleblower Protection, parla della persistente stigmatizzazione dei whistleblower.

“Per quanto riguarda la (mancata)protezione dei whistleblower, potenziali e attuali, la situazione croata non si differenzia significativamente da quella degli altri paesi della regione. In genere, i whistleblower e quelli che intendono compiere un passo in tale direzione nella nostra regione non sono sufficientemente rappresentati né tutelati, e spesso sono esposti a forti pressioni, non solo immediatamente dopo aver rivelato fatti illeciti, ma anche negli anni successivi. Il forte stigma che grava sui whistleblower implica la loro marginalizzazione non solo da parte dei datori di lavoro, che si comportano (e spesso vengono trattati) come la parte lesa, ma anche da parte dell’ambiente sociale, la famiglia, ecc. Un’ulteriore regolamentazione del sistema di assistenza e tutela a favore dei whistleblower sarà utile alla risoluzione di questo problema. Tuttavia, la situazione attuale in Croazia e nell’intera regione è tale per cui i whistleblower sono esposti, in misura molto maggiore rispetto a quanto avviene in altri paesi democratici, alle pressioni sotto forma di stigma sociale, difficoltà nel trovare un nuovo impiego, ecc. Per i whistleblower è praticamente impossibile riprendere il posto di lavoro persino nei casi in cui il tribunale si pronuncia a loro favore: la reintegrazione dei whistleblower nel posto di lavoro occupato al momento della rivelazione di fatti illeciti è ostacolata in misura tale da risultare praticamente impossibile”.

La voce della società civile

Ivan Novosel, attivista dell’organizzazione “Kuća ljudskih prava”, è stato proposto dal Consiglio per lo sviluppo della società civile come membro del gruppo di lavoro per l’elaborazione della proposta di legge sulla protezione dei whistleblower. Gli abbiamo posto alcune domande.

Quali dovrebbero essere i presupposti di una buona legge sulla tutela dei whistleblower?

La nuova legge dovrebbe basarsi sui più alti standard di tutela dei diritti umani dei whistleblower. Questo significa che dovrebbe innanzitutto appoggiarsi agli standard del Consiglio d’Europa e delle Nazioni Unite contenuti nella Raccomandazione CM/Rec (2014)7 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e nelle raccomandazioni del relatore speciale delle Nazioni Unite sulla promozione e protezione della libertà di opinione e di espressione. Nell’elaborazione di soluzioni concrete, come la definizione e costituzione dell’istituto di tutela dei whistleblower, dovrebbero essere prese in considerazione le esperienze dei paesi che dispongono di specifiche leggi in materia di tutela dei whistleblower. Qui potrebbero fungere da esempio la Bosnia Erzegovina e la Macedonia che relativamente di recente hanno adottato leggi simili, ma anche i paesi come la Francia e la Germania che già da tempo dispongono di un ben definito sistema di tutela dei whistleblower implementato in diversi settori.

Ritiene che l’élite politica croata sia pronta a approvare una buona legge sul whistleblowing? Visto che è costantemente incentrata su come “creare un clima imprenditoriale”, e i whistleblower rappresentano una minaccia per quella che in Croazia comunemente viene considerata imprenditoria.

Tenendo presente che questa iniziativa legislativa proviene dal potere esecutivo, penso che possiamo aspettarci che la Croazia ottenga una legge sulla tutela dei whistleblower, ma resta aperta la domanda su quanto sarà efficace. Se nell’elaborazione della legge venissero rispettati gli standard definiti nei documenti di cui sopra, credo ci sia un’alta probabilità che otteniamo un buon atto legislativo. Tuttavia, a prescindere dalla qualità dell’eventuale soluzione normativa, la vera prova di qualità del sistema di protezione dei whistleblower avverrà nella fase della sua implementazione, quando tutto dipenderà dalla volontà politica di farlo funzionare nella prassi. La protezione dei whistleblower, ovvero di coloro che denunciano irregolarità, è assolutamente compatibile con l’incentivazione di un buon clima imprenditoriale.

Come lei stesso sottolinea, il termine “whistleblowing” ha un significato molto più ampio della semplice denuncia di pratiche corruttive. Secondo lei, comprende anche la segnalazione di violazioni dei diritti umani? Una delle vicende più tragiche della recente storia croata è quella di Milan Levar, ufficiale dell’Esercito croato ucciso nel 2000 per aver testimoniato sui crimini commessi durante la guerra contro la popolazione serba di Gospić. Questo omicidio a tutt’oggi è ancora in attesa di un epilogo giudiziario. Ritiene che gli individui come Levar possano essere considerati whistleblower?

Certamente. Con il termine “whistleblowing” in genere ci si riferisce a qualsiasi segnalazione di irregolarità, comprese le violazioni delle legge e soprattutto dei diritti umani, che rappresentano una minaccia o comportano un danno all’interesse pubblico, e di cui un dipendente pubblico o privato viene a conoscenza durante lo svolgimento del proprio lavoro. Milan Levar era un whistleblower e lo stato avrebbe dovuto fare di tutto per proteggerlo in quanto tale.

Casi paradigmatici

In Croazia, il termine whistleblower viene solitamente associato alle due donne i cui atti di whistleblowing risalgono a quasi due decenni fa. La prima è Ankica Lepej, impiegata bancaria che nel 1997 rivelò che sui conti correnti intestati alla moglie dell’allora presidente della Croazia Franjo Tuđman vi erano 200mila marchi tedeschi mai dichiarati. La risposta del sistema consistette nell’intimidire apertamente tutti i potenziali whistleblower: Ankica Lepej fu immediatamente licenziata dalla Zagrebačka Banka e non riuscì mai a trovare un altro impiego. Per un certo periodo i partiti di opposizione la trascinavano da un meeting politico all’altro, a dimostrazione della propria presunta determinazione nel combattere la corruzione e nell’impegnarsi a favore dei semplici cittadini. Successivamente figurava tra i membri del Consiglio per la giustizia sociale, istituito dall’ex presidente della Repubblica Ivo Josipović, durante il cui mandato lo stato di salute della giustizia sociale non è affatto migliorato.

Alla fine Ankica Lepej si è gravemente ammalata, e questo può essere facilmente correlato alle tremende pressioni e la miseria che si è trovata costretta a subire per via della sua “avventatezza”. Un’eventuale soddisfazione potrebbe darle il fatto di essere l’unica rappresentante croata inclusa nella lista dei più “famosi” whistleblower che hanno osato denunciare gli abusi di potere, redatta da Southeast Europe Coalition on Whistleblower Protection.

Il secondo caso paradigmatico è quello di Vesna Balenović, che accusò di condotte illecite alcuni dirigenti dell’azienda petrolifera INA nella quale era impiegata. Fu subito licenziata, finendo per essere accusata di diffamazione da parte dell’allora presidente del consiglio di amministrazione dell’INA Tomislav Dragičević e dell’ex ministro delle Finanze Slavko Linić. In un secondo momento, il presidente del consiglio di sorveglianza dell’INA Davor Štern aveva avanzato la possibilità che Vesna Balenović venisse riammessa nell’azienda in qualità di commissaria per la lotta alla corruzione. Ciò non è mai avvenuto, ma la Balenović è rimasta presente nella vita pubblica come fondatrice e presidente dell’associazione “Zviždač”, che ha ricevuto dall’INA, in circostanze piuttosto insolite, una donazione di mezzo milione di kune (circa 66mila euro).

L’INA ormai da tempo non è più un’azienda pubblica, perché i diritti di amministrazione sono stati ceduti all’ungherese MOL. Questo affare è stato accompagnato da grandi manovre corruttive che continuano a pesare non solo sui rapporti bilaterali tra Croazia e Ungheria, ma anche sulla politica interna e sull’operato della magistratura croata, che fu originariamente concepita sulla base delle esigenze politiche dell’HDZ e non ha capacità di affrontare questo tipo di sfide. Nel 2011 è stata avviata l’inchiesta nei confronti di Ivo Sanader, ex primo ministro e presidente dell’HDZ, sospettato di aver ricevuto una tangente di 10 milioni di euro dall’amministratore delegato della MOL Zsolt Hernádi per rendere possibile che l’azienda ungherese ottenesse i diritti di amministrazione dell’INA. Il processo penale contro Sanader non è ancora giunto a una sentenza definitiva.

A differenza di Ankica Lepej che, nella sua lotta per la giustizia, ha cercato l’appoggio della sinistra liberale, Vesna Balenović si è rivolta alla destra. Poco dopo aver assunto la carica di presidente della Repubblica, Kolinda Grabar Kitarović l’ha nominata commissaria per le questioni inerenti al whistleblowing. Quattro mesi più tardi, Balenović ha dimostrativamente lasciato l'incarico affidatole, sostenendo che, per tutto il tempo in cui ha lavorato presso il gabinetto della presidente, non l’ha vista nemmeno di sfuggita. Evidentemente non ha capito che il suo unico compito era quello di fungere da decoro nel gabinetto dell’attuale presidente, alla cui inaugurazione hanno assistito, come ospiti d’onore, alcuni dei più controversi protagonisti della malriuscita transizione politico-economica della Croazia.