Ue-Balcani: più colla per questo castello di carte

Serve un nuovo approccio alle politiche di allargamento, pena un loro completo fallimento. E occorre ripartire dall'abolizione del voto all'unanimità. Un'intervista a Srdjan Cvijić, autore assieme a Adnan Ćerimagić di “Rebuilding Our House Of Cards: With More Glue”

Srdjan Cvijić è Senior Policy Analist presso l’Open Society European Policy Institute, membro del Balkan Europe Advisory Policy Group ed attualmente contribuisce al progetto “Europe's Futures” dell'Istituto per le scienze umane in Vienna. Ha di recente pubblicato “Rebuilding Our House Of Cards: With More Glue ”, uno studio-proposta in merito alla politica di allargamento dell’Ue. Lo abbiamo intervistato.

Recentemente lei e un suo collega bosniaco, Adnan Ćerimagić, avete pubblicato un paper dal titolo senz’altro originale: “Rebuilding Our House Of Cards: With More Glue (Ricostruire la nostra casa di carte, ma con più colla)” con il quale proponete un nuovo approccio alle politiche di allargamento dell’UE. Partiamo dal titolo: castello di carte e colla… 

In realtà non siamo stati noi ad inventare questo termine, tutte le domande o asserzioni con cui abbiamo cominciato il paper sono state poste durante un incontro con alcuni politici europei nel giugno 2016. Volevamo fare advocacy per una politica di allargamento ma tutto avveniva poco dopo la Brexit... Non era esattamente il momento giusto: in quel periodo l’UE assomigliava davvero ad un castello di carte e come potevamo immaginare di aggiungere più carte se già una carta era caduta? Ispirati da questa conversazione abbiamo deciso di utilizzare la metafora della colla, necessaria per tenere insieme il tutto.  

Cosa rende così fragile questa casa? 

Uno dei problemi principali è la procedura utilizzata dall’UE per l’allargamento: spesso si fa l’errore di focalizzarsi solo sugli aspetti politici e non su quelli istituzionali. Ora però stiamo vivendo una situazione assurda. A causa del voto all’unanimità si ha un paese come la Bulgaria che sta bloccando l’ingresso della Macedonia del Nord per motivi prettamente politici. Il veto è stato posto sulla base di temi non solo contrari ai valori dell’UE ma che sicuramente non fanno parte dei Criteri di Copenaghen che stabiliscono le condizioni per l’adesione. La Bulgaria sta usando il sistema per proteggere interessi bilaterali. Io ritengo che la motivazione alla base dei vari veti che si sono susseguiti in questi anni non sia mai stata istituzionale ma molto spesso legata alla politica interna. 

Non sempre si è utilizzato il veto in questi termini…

Prima che il processo di adesione venisse così politicizzato la Commissione europea teneva il volante saldo nelle sue mani. Non è però stato così nel caso della Macedonia, paese che ha diritto all’adesione tanto quanto ne aveva ad esempio la Croazia. L’Ue ha proposto 10 volte di aprire i negoziati. I paesi membri, tuttavia, si sono opposti a causa del contenzioso con la Grecia per il nome dello Stato, Macedonia o Macedonia del Nord.

Bisogna ricordare che i problemi bilaterali non sono gli unici casi in cui i paesi hanno sfruttato per loro interesse il vincolo dell’unanimità. Abbiamo ad esempio il caso evidente della Francia dove l’anno scorso è stato posto il veto all’apertura dei negoziati con Albania e Macedonia del Nord per ragioni di politica interna. Le motivazioni erano le elezioni europee ed amministrative di inizio 2020. Una volta passate, la scorsa primavera, nel mezzo della pandemia, quando a nessuno interessava dei negoziati, si è data “luce verde” agli accordi di adesione con i due paesi. 

Cosa riuscirebbe a far superare all’Ue questa impasse?

Noi proponiamo una riforma del sistema: introdurre nel processo dei negoziati di adesione il voto a maggioranza qualificata, composta dal 55% degli stati membri che costituiscano il 65% della popolazione europea. È infatti improbabile trovare una coalizione di piccoli paesi che si schieri contro Italia, Francia e Germania... 

Quando abbiamo fatto questa proposta ci è stato detto che non era realistica su due punti: non vi è alcuna spinta politica per la modifica della procedura; la soluzione implicherebbe il cambiamento dei trattati. 

Le critiche sono però false. Già nel 2018 la Commissione europea aveva proposto di allargare il voto a maggioranza qualificata a tre aree della politica estera e di sicurezza comune. In aggiunta, non è necessario cambiare i trattati perché esiste l’art. 31 par. 3 che prevede che il Consiglio europeo con voto all’unanimità possa decidere se introdurre la maggioranza qualificata in materie di politica estera. 

In aggiunta molti ritengono che con questa nuova procedura non si farebbe che velocizzare il processo perdendo la possibilità di punire i paesi che non rispettassero le procedure. Non è vero, basta ricordare la questione della Turchia, dove nel 2017 e nel 2019 il Parlamento europeo ha votato per una sospensione formale dei negoziati con un paese che è diventato praticamente una dittatura. Ma questo non è poi avvenuto perché il Consiglio europeo non ha raggiunto l’unanimità sulla questione: in questo caso quindi è stata la procedura del voto all’unanimità ad impedire sanzioni nei confronti della Turchia. Il voto con la maggioranza qualificata ridarebbe razionalità all’intero processo.

Quali gli stati membri che potrebbero dare l’impulso verso questo cambiamento?  

La Francia è reticente nel fare questo passo perché già ha una posizione dominante nella politica estera grazie al suo voto nel Consiglio di sicurezza dell'Onu, le proprie armi nucleari, il suo ruolo di rilevanza mondiale. Ha ad esempio più potere internazionale rispetto alla Germania. La Francia, quindi, non rinuncerebbe mai all’unanimità senza ricevere qualcosa in cambio: come ad esempio l’introduzione della maggioranza qualificata nelle politiche fiscali.

Su questo la Germania per molto tempo non ha avuto la minima intenzione di parlarne, ma qualche anno fa vi è stata un’apertura in tal senso; alla luce di questi cambiamenti si potrebbero immaginare cambiamenti futuri. 

Nel caso vi fosse una spinta da parte dei paesi più grandi, ritengo difficile che i più piccoli decidano di opporvisi.  

Non bisogna inoltre dimenticare che la maggioranza qualificata non toglie ad un paese il diritto di bloccare l’ingresso in assoluto di un candidato. Gli stati membri avrebbero ancora l’opportunità di non ratificare il trattato d’adesione. Ma quest’ultimo è uno scenario tutto diverso: si tratterebbe di un solo ultimo passo da compiere e non accadrebbe, come ora, che vi sono centinaia di passi intermedi in ognuno dei quali può essere posto il veto.

Le istituzioni europee hanno già riflettuto sull’eventuale modifica della procedura per i negoziati di adesione?

Sì e no. Quello a cui abbiamo assistito nel 2019, la discussione sulla nuova metodologia per il processo di adesione, che poi è stata adottata all’inizio del 2020, è una specie di “bisturi” che è andato a toccare qualche punto ma non si è trattato di una vera riforma istituzionale. E lo si è visto nel recente caso della Bulgaria. 

La nostra proposta ci sembra sensata e comunque è l’unica via percorribile. Quello che abbiamo vissuto finora, nonostante le promesse del 2003 a Salonicco, è l’assenza di un cambiamento profondo, radicale e sensato e questo lo stiamo pagando come UE nei paesi candidati. 

I paesi dei Balcani vogliono davvero entrare nell’Unione europea o sta iniziando ad emergere euroscetticismo? 

È il punto della questione. Prima di tutto quali paesi stanno negoziando? Serbia e Montenegro stanno negoziando, il Montenegro è avanti, sta chiudendo diversi capitoli ma comunque siamo lontani dal trattato di adesione. La Serbia sta andando più lentamente a causa dei problemi di politica interna, della retromarcia democratica degli ultimi otto anni. 

La Macedonia del Nord invece sta solo bussando alla porta. 

Per rispondere alla domanda purtroppo basta citare una statistica. Nel 2009, qualche mese prima della liberalizzazione dei visti, l’unica vera “carota” che i paesi hanno ricevuto dal 2003, il 73% dei serbi sosteneva l’entrata nell’UE. Nel 2019 la percentuale era intorno al 50%; nel 2016 anno in cui abbiamo iniziato queste discussioni era del 46%. 

Non si deve però trarre la conclusione che vi siano delle vere alternative geopolitiche. A mio avviso un referendum darebbe un esito molto diverso dai sondaggi: questi ultimi illustrano solo la profonda disperazione, il sogno infranto di un’intera popolazione. 

Inoltre, ad esempio in Serbia, l’UE sta perdendo il sostegno della popolazione europeista. Quello che l’Unione sta lasciando fare ad Orbán è evidente anche ai paesi candidati che si chiedono: se l’Unione tollera questo, vogliamo davvero entrare? 

Nel processo di adesione l’Unione europea è come qualcuno che ha l’acqua che cola nel proprio appartamento a causa del bagno del vicino di sopra; quello che stiamo facendo è dipingere il nostro soffitto senza prendere gli utensili e riparare il problema nel bagno del vicino. Finché abbiamo questa situazione assurda nei paesi dell’UE dove tolleriamo i regimi non democratici, nei paesi candidati da un lato avremo regimi simili e dall’altro lato la stessa popolazione, vero motore dell’Unione europea, smetterà di credere nel progetto comune.