Eulex in Kosovo, come impronte sulla sabbia

Come giudicare l'operato Eulex? Ha migliorato la situazione della giustizia in Kosovo? L'opinione di James Hargreaves, statunitense che ha trascorso l'ultimo anno come giudice Eulex

Mentre Eulex inizia quelli che potrebbero essere i suoi ultimi 20 mesi in Kosovo (data di fine mandato è il 14 giugno 2016) sembra opportuno riflettere su quanto la missione sia riuscita – e non è riuscita – a fare nel suo lavoro nei tribunali del Kosovo e se c'è da aspettarsi se qualcosa di valore possa essere fatto nei prossimi 20 mesi.

Quelle che seguono sono le mie osservazioni dopo aver trascorso l'ultimo anno come giudice Eulex alla Corte d'Appello e presso il tribunale di primo grado di Mitrovica, giudicando su casi penali di rilievo.

Dopo la fine della guerra nei Balcani, a metà 1999, una parte della Serbia – il Kosovo – finì sotto la protezione e amministrazione delle Nazioni unite in virtù della Risoluzione Onu 1244. Per i successivi 9 anni una missione delle Nazioni unite ha operato per garantire nuove strutture istituzionali al Kosovo. Mentre queste strutture di governo venivano sviluppate e implementate venivano progressivamente poste sotto il controllo e la gestione della comunità kosovara.

Nel 2008 accaddero tre fatti rilevanti. Innanzitutto il Kosovo dichiarò l'indipendenza. In secondo luogo le Nazioni unite passarono la loro autorità di supervisione all'Unione europea. In terzo luogo il Kosovo sottoscrisse un accordo con l'Ue per la creazione della missione Eulex (European Union Rule of Law Mission in Kosovo).

Obiettivo della missione Eulex era quello di rafforzare lo stato di diritto in Kosovo operando in particolare sul funzionamento dei suoi tribunali, della procura e delle funzioni espletate dalla polizia. Per portare avanti il compito assegnatole Eulex ha creato una Divisione esecutiva e una Divisione di rafforzamento. La seconda ha focalizzato le proprie attività su un ruolo di consulenza, monitoraggio e pressione per affiancare la modernizzazione e la professionalizzazione in particolare delle forze di polizia. La Divisione esecutiva ha invece avuto un focus molto diverso: essenzialmente si trattava di implementare un sistema giudiziario separato ed autonomo per indagare e giudicare i principali casi penali – spesso coinvolgenti il crimine organizzato – i casi di corruzione a livello governativo, i casi riguardanti crimini di guerra, human trafficking e violenze gravi.

I casi penali seguiti da Eulex sono stati giudicati secondo il diritto penale kosovaro e utilizzando le capacità amministrative dei tribunali locali. Ma tutto il resto è stato posto sotto il pieno controllo di giudici, pubblici ministeri e polizia Eulex, anche al livello delle corti d'appello. L'unica concessione fatta all'integrazione di questo sistema nel sistema di giustizia kosovaro è stato l'inserimento in alcuni casi nel pannello giudicante di un giudice kosovaro e due di Eulex.

Negli ultimi 6 anni Eulex ha reclutato numerosi giudici, pubblici ministeri e investigatori da vari paesi europei e dagli Stati uniti, affinché vivessero e lavorassero in Kosovo e gestissero casi penali di propria esclusiva giurisdizione. Questi ultimi hanno indagato e poi condotto processi in qualche centinaio di casi di alto profilo, con risultati variegati.

La maggior parte di analisti e organizzazioni che hanno “valutato” il successo o il fallimento della missione Eulex hanno basato le loro conclusioni sui parametri tradizionali con cui si valuta l'operato del sistema giustizia: casi seguiti, giudicati, vinti, persi, tempi impiegati. Dal mio punto di vista queste valutazioni sono completamente senza valore perché, allo stesso modo del resto della missione Eulex, non ci si è concentrati sulla vera misura del successo o meno della missione. Il cuore della questione nel valutare successi o fallimenti di Eulex dovrebbe infatti essere se il Kosovo, dopo 6 anni di lavoro di Eulex, è in modo dimostrabile più disposto e capace di investigare, condurre e giudicare i principali crimini penali che sono stati sino a poco fa sotto esclusiva giurisdizione della missione europea.

In realtà nonostante l'assistenza di Eulex, la situazione nel sistema penale del Kosovo non è migliorato in nessun aspetto significativo. Ad oggi vi sono stati sforzi minimi da parte delle procure e dei tribunali locali per affrontare casi difficili o di alto profilo. In effetti i giudici e i pubblici ministeri di Eulex hanno speso il loro tempo esclusivamente nel fare per il Kosovo quello che quest'ultimo non avrebbe fatto per se stesso.

La situazione qui descritta implica due domande: perché il Kosovo non fa progressi nel migliorare la sua capacità di gestire questi casi di alto profilo e quale il ruolo che Eulex dovrebbe continuare a giocare nel sistema giudiziario kosovaro in futuro? Per rispondere a queste due domande è necessario comprendere cosa sta impedendo al Kosovo di muoversi in avanti nel campo dell'amministrazione della giustizia.

La ragione più immediata e ovvia è che il Kosovo non abbia fatto alcun progresso a causa dell'approccio sbagliato di Eulex rispetto a giudici e pubblici ministeri locali. I casi gestiti da Eulex sono stati portati avanti esclusivamente da pubblici ministeri di Eulex. Non vi è stato alcun lavoro di partenariato con pubblici ministeri locali in modo da accrescere la loro capacità e fiducia nel gestire i casi più impegnativi. Nei tribunali inoltre i pannelli giudicanti sono composti o da tre giudici Eulex o, nella migliore delle ipotesi, da due giudici Eulex ed uno locale. E mai un giudice locale è stato scelto per presiedere il pannello giudicante e quindi gestire il processo. Anche a livello di Corte d'Appello le cose rimangono così.

La situazione è ancora peggiore a Mitrovica, nel nord del paese. Per capire la sua situazione particolare è necessario un breve excursus storico.

Nel 1999 mentre la campagna di bombardamenti sulla Serbia stava portando alla fine della guerra un gran numero di serbi del Kosovo fuggirono in Serbia. Molti però si spostarono solo oltre il fiume Ibar, nel nord del Kosovo. Occupano attualmente un territorio di circa 22 miglia quadrate contiguo con il confine con la Serbia.

Le Nazioni Unite hanno tacitamente permesso alla comunità serba dell'enclave di agire come se fossero parte della Serbia piuttosto che concentrarsi sull'integrare la popolazione nella comunità del Kosovo che è per maggioranza albanese. E ciò poi si è rivelato essere un grande abbaglio. Come risultato si ha un'enclave che è foriera di continui problemi nelle relazioni tra Kosovo e Serbia.

Uno dei conflitti emersi riguarda direttamente i tribunali della regione di Mitrovica. L'edificio ospitante il tribunale di Mitrovica si trova a nord del fiume Ibar, nell'enclave serba. Proteste e manifestazioni varie hanno impedito l'uso del tribunale da parte della magistratura albanese. Di conseguenza i processi che riguardano la regione di Mitrovica si tengono in un piccolo edificio in una cittadina poco distante. Una sistemazione del tutto inadeguata ad ospitare pubblici ministeri e giudici locali e dove non vi è alcuno spazio per accomodare anche quelli di Eulex.

Data la circostanza si è trovata una mediazione tra Eulex e il governo di Belgrado affinché il tribunale situato a nord dell'Ibar potesse essere utilizzato esclusivamente dai giudici Eulex con nessuna presenza di giudici, pubblici ministeri e personale albanese. Di fatto quest'accordo ha fatto sì che nessun giudice o pubblico ministero albanese abbia mai lavorato sui casi gestiti da Eulex a Mitrovica. I giudici internazionali di Eulex a Mitrovica hanno quindi lavorato in un mondo tutto loro e senza alcun contatto con giudici locali. In pratica è come se un cieco guidasse un cieco dato che i 14 giudici provenienti da Europa e Stati uniti tentano di applicare la legge kosovara senza beneficiare del contributo dei giudici locali.

Dato il completo controllo dei giudici Eulex di indagini, processo e appello nei casi sotto la loro giurisdizione non è una sorpresa che i pubblici ministeri ed i giudici locali abbiano fatto scarsi progressi nella loro volontà e competenza a gestire i casi penali di maggior rilievo. Eulex lo ha fatto al posto loro piuttosto che assisterli per renderli in grado di farlo.

Oltre a questa ragione ovvia sul perché il sistema di giustizia del Kosovo non ha fatto progressi dimostrabili durante il periodo della missione Eulex, vi sono anche altri impedimenti, importanti e meno ovvi. Tra questi i principali sembrano essere la corruzione del governo, il crimine organizzato, le relazioni familistiche e quello che potrebbe essere definito il fattore “eroe di guerra”. Tutti questi fattori sono più o meno intrecciati tra loro nonostante ciascuno abbia suoi specifici aspetti e peculiari conseguenze.

Anche una ricerca superficiale in Internet di articoli sul Kosovo rivelerà che è universalmente riconosciuto che in Kosovo la corruzione è rampante a tutti i livelli del governo. E molta ne può essere individuata ai livelli più alti della scala gerarchica. Un solo esempio di quanto sia pervasiva la natura di questa corruzione è il fatto che l'ex responsabile dell'agenzia del Kosovo incaricata della lotta alla corruzione è attualmente inquisito per corruzione. Un numero rilevante di sindaci ed ex sindaci sono o in galera o sotto giudizio accusati di corruzione.

Data la natura così pervasiva della corruzione a livello governativo non è certo una sorpresa che pubblici ministeri e giudici siano poco disposti ad indagare e perseguire questi crimini in modo risoluto. Vi sono semplicemente troppi personaggi influenti troppo coinvolti nello status quo.

Il crimine organizzato in Kosovo tende ad essere una questione di famiglia. Coinvolge spesso il patriarca, i figli, i nipoti, gli zii, i cugini e i generi, qualsivoglia sia la combinazione che li lega. Vi è un certo numero di queste famiglie potenti in Kosovo che tendono ad essere coinvolte in varie imprese criminali come contrabbando, estorsione, trafficking e vendita di beni contraffatti.

Oltre all'uso della violenza e ad altre forme di coercizione queste famiglie sono legate a vari funzionari governativi e questo da loro ulteriori poteri nell'intimidire e controllare i giudici, i pubblici ministeri ed i testimoni. In casi in cui vi sia stato l'inserimento di un giudice kosovaro nel pannello giudicante - in processi rientrati per rilevanza nella giurisdizione Eulex - colleghi hanno riferito che il magistrato locale avrebbe candidamente affermato di non poter votare a favore di una condanna perché altrimenti i propri figli non avrebbero mai più ottenuto un lavoro o che altre conseguenze negative dal punto di vista economico o sociale sarebbero ricadute sulla propria famiglia.

La famiglia è un'istituzione di primaria importanza nella società del Kosovo ed è una famiglia estesa, fortemente unita e tendente al proteggere i suoi membri. Data la natura di queste relazioni famigliari accade spesso che, quando si tratta di qualcosa che abbia rilevanza penale - che si tratti del mondo “organizzato” o di delinquenza comune - la famiglia intervenga nel “modellare” la realtà attraverso le testimonianze. In alcuni casi si può arrivare sino al sacrificare uno dei membri di una famiglia a favore di un altro quando risulta ormai evidente che la polizia stia andando avanti con le indagini. Ad esempio anche se magari è stato il figlio maggiore a commettere il crimine, la famiglia può giocare un ruolo nel puntare il dito contro il figlio più giovane per tenere quello più anziano fuori di prigione.

Infine vi è il fattore “eroe di guerra”. I pubblici ministeri Eulex hanno portato a giudizio numerose persone che in passato hanno ricoperto ruoli importanti in seno all'Uck, la principale forza di resistenza contro i serbi nella guerra del 1999. Le accuse riguardavano sia crimini di guerra commessi durante il conflitto che attività criminali condotte negli anni a seguire. Tutte le volte che vi sono accuse mosse contro gli “eroi di guerra” si alzano grandi proteste pubbliche e la loro innocenza è proclamata a gran voce da cittadini importanti e da funzionari del governo. Sembra che essere stato un “eroe di guerra” nella battaglia contro i serbi sia visto da molti in Kosovo – almeno da chi ha più potere – come l'aver ottenuto un'immunità personale a vita, non importa quanto odiosi siano i crimini di cui si viene accusati.

In Kosovo i quattro impedimenti ad una giustizia equa sopra discussi sono legati uno all'altro attraverso un nodo Gordiano che continuerà a soffocare lo sviluppo dello stato di diritto e un'applicazione equa della legge a tutti i cittadini ed a tutti i livelli della società.

Cambiare le leggi di un paese è spesso relativamente facile; cambiarne la cultura in merito all'applicazione di quelle leggi non è invece mai facile. Il cambiare la cultura è un processo molto lungo, molto lento e molto complesso. Attualmente Eulex non ha fatto nulla per affrontare da questo punto di vista il problema ed ormai è troppo tardi. Uno sforzo di venti mesi per cambiare una cultura equivale a versare un bicchiere d'acqua nell'oceano.

Dati questi impedimenti culturali ad ogni miglioramento sostanziale dello stato di diritto in Kosovo e il fallimento di Eulex nell'impattarli nei primi sei anni della sua missione quale il ruolo – se ne deve avere alcuno – che la missione europea dovrebbe continuare a giocare in Kosovo mentre il suo mandato volge al termine?

Uno cosa è chiara. Il ruolo che Eulex giocherà nei prossimi mesi non sarà lo stesso del passato. Il governo del Kosovo ha infatti recentemente forzato una cambiamento rilevante nella missione Eulex. L'autorità esecutiva di Eulex di perseguire e giudicare i principali casi penali è stato fortemente ristretto. La polizia, la procura e i tribunali sono stati spostati nella maggior parte dei casi sotto pieno controllo locale. La maggior parte dei pannelli giudicanti di primo grado e di appello saranno costituiti da una maggioranza di giudici locali, uno dei quali nel ruolo di presidente. I pubblici ministeri lavoreranno in particolare sotto la direzione e il controllo della procura locale. Per la prima volta dall'inizio della missione Eulex saranno i kosovari ad essere alla guida. Si vedrà se guarderanno ad Eulex per un consiglio o per modellare il loro modo d'agire, ma per ora sembra improbabile. Semplicemente non sono state poste le fondamenta perché questo avvenga, né da parte di Eulex né da parte dei locali.

Con il cambiamento dello status che è stato forzato sulla missione Eulex la vera domanda è come ora quest'ultima agirà. Tenterà di trasformare il suo ruolo in quello di consulente e di mentore per i prossimi 20 mesi di mandato? O semplicemente si adagerà, accetterà il suo ruolo di minoranza e attenderà che la lancetta giri?

Dato che ad oggi non è chiaro nemmeno se Eulex abbia una qualsivoglia strategia e dato che vi sono degli evidenti impedimenti a realizzare qualsiasi cosa di minimamente di valore nei prossimi 20 mesi, l'opzione più probabile è che Eulex attenda senza far nulla la fine del suo mandato.

Ma mentre Eulex sta entrando in quella che può essere la sua fase finale una cosa è chiara. Dopo sei anni di missioni e dopo aver speso centinaia di milioni di euro la mal concepita Eulex non ha prodotto nessun miglioramento dimostrabile nei tribunali e nelle procure del Kosovo e altri 20 mesi di un mandato ridotto non produrranno nient'altro di valore.

Anche se la missione Eulex è stata concepita e implementata per operare come mentore di tribunali e procure era improbabile fin dall'inizio che un sostanziale miglioramento si sarebbe visto. Gli elementi culturali che impediscono di progredire sono troppo rilevanti e non vi è stato sforzo sostanziale per avviare un processo che portasse al loro superamento. Sfortunatamente il Kosovo è come la lampadina di una rinomata barzelletta: “Quante persone servono per cambiare una lampadina? Solo una... ma la lampadina deve desiderare di essere cambiata”.

 

* James Hargreaves è giudice senior presso lo Stato dell'Oregon, Stati Uniti. Ha operato come giudice di primo gado per oltre trent'anni. Fin dal 2002 ha lavorato come consulente internazionale in molti paesi in via di sviluppo. Nell'ultimo anno ha operato come giudice di primo grado e d'appello nella missione Eulex in Kosovo.