Da una ricerca sull'attuale sviluppo della Politica Europea di Vicinato (PEV) emerge come il Caucaso Meridionale sia escluso dalle prospettive di allargamento. Analisi da Central Asia-Caucasus Institute
Di: Daniel Linotte* per Central Asia-Caucasus Institute
Traduzione per Osservatorio sui Balcani: Chiara Sighele
ln una recente relazione, un centro studi di Bruxelles indica il possibile emergere di una nuova concezione di Politica Europea di Vicinato (PEV) - definita "PEV-plus" nell'ambito della quale, il Caucaso meridionale perderà importanza nelle prospettive di allargamento. Il peso politico della PEV-plus in termini di democrazia, diritti umani e libertà sembra indebolirsi, e ciò indurrebbe tensioni sui mercati energetici e potrebbe, come risultato, generare una politica che risulterebbe dannosa per i valori di cui l'Occidente si fa convinto assertore.
Sfondo
Il Centre for European Policy Studies, CEPS, un centro studi con sede a Bruxelles, ha recentemente pubblicato un documento intitolato "La politica europea di vicinato due anni dopo: è il tempo di PEV-plus". La relazione analizza e commenta documenti ufficiali della PEV. Vengono elencate 15 politiche PEV. Nel parlare di membership, il paper sottolinea come la Politica Europea di Vicinato, nei documenti UE, sia definitivamente distinta dall'allargamento e non porti con sé alcuna prospettiva d'adesione. L'unico paese ad essere menzionato nella sezione allargamento è l'Ucraina. Non c'è alcuna richiamo ai paesi del Caucaso meridionale, ovvero Armenia, Azerbaijan e Georgia. Sono evidenziate le divisioni interne all'UE sulla membership ucraina - con Polonia e Svezia come principali sostenitori - così come le questioni relative alla capacità d'assorbimento dell'UE e il bisogno di riforme istituzionali interne, punti rispetto ai quali non è possibile garantire alcun progresso concreto. Inoltre, il rapporto del CEPS mette in evidenza come i nuovi documenti UE sembrano attribuire una minor importanza alle regole democratiche e ai diritti umani nei paesi partner dell'UE.
Le condizioni politiche e le ambizioni dei paesi interessati dalle politiche di vicinato sono presentati nell'allegato del rapporto. Sono evidenziati i paesi "volonterosi" e "passivi" in relazione alla membership comunitaria e alla partecipazione alla PEV. Nella lista la Russia è categorizzata come "riluttante" e richiede un trattamento speciale non come un normale vicino ma in quanto partner strategico mentre la Bielorussia rimane completamente esclusa a causa del suo regime politico repressivo. Per quanto riguarda il Caucaso meridionale, la Georgia è valutata come molto desiderosa di aderire all'UE e alle strutture transatlantiche e si aspetta evidentemente molto di più dall'UE in termini di aiuti, commercio e risoluzione del conflitto. Il vedere disattese queste aspettative potrebbe condurre ad un crescente malcontento. Nel rapporto CESP, l'Armenia è percepita come molto interessata all'UE, ma il paese ha fatto troppo pochi passi avanti nella sfera politica e giudiziaria per prevedere relazioni molto più strette, oltre al fatto che sta mantenendo forti legami con la Russia - informazioni recenti mostrano anche che l'interesse dell'Armenia a potenziare i propri legami con la UE (e la NATO) potrebbe diminuire. L'Azerbaijan è per lo più visto come passivo verso l'UE. La posizione azera potrebbe cambiare in conseguenza delle abbondanti risorse energetiche del paese che consentono un maggior numero di opzioni in termini di politica interna ed estera.
Implicazioni
Il riferimento esclusivo all'Ucraina e l'esclusione dei paesi del Caucaso meridionale dalla discussione sulla membership potrebbero indicare un nuovo orientamento che sarebbe fonte di confusione per i paesi partner dell'UE. La minore importanza che sembra essere attribuita ai valori fondamentali potrebbe inoltre dimostrarsi controproducente nel lungo periodo. Pensando all'allargamento in sé e per sé, gli scenari di politica interna dell'Ucraina rimangono imprevedibili, mentre nel caso almeno della Georgia c'è un'unità politica maggiore all'interno delle istituzioni di governo del paese. In seguito all'estromissione del presidente Shevardnadze, la Casa della Libertà mostra significativi progressi nella lotta alla corruzione a tutti i livelli e nel garantire trasparenza al processo elettorale; questi risultati riflettono un ruolo più attivo della società civile e l'orientamento filo-occidentale delle politiche del presidente Saakashvili, che hanno tuttavia indebolito il ruolo del Parlamento e l'indipendenza dei media, e cercato relazioni con le due regioni separatiste dell'Abkazia e dell'Ossezia del sud. Il caso dell'Armenia è meno promettente, poiché sono riportati pochi progressi in fatto di democrazia, stato di diritto e qualità dell'operato di governo a livello nazionale e locale. I rapporti tra i leader politici al governo e l'opposizione rimangono tesi e questo genera incertezza in un paese che dovrebbe attrarre più investitori e più affari. Se però in questi anni si fossero rafforzati i legami con l'UE, compresi aiuti finanziari più consistenti, assistenza tecnica e trattamento preferenziale per il commercio di beni e servizi, ne avrebbero beneficiato anche le regole democratiche, la qualità della governance e le prestazioni economiche tanto in Armenia quanto in Georgia aumentando nei paesi caucasici l'interesse in materia di UE.
Il caso dell'Azerbijan pone invece un vero dilemma: la mancanza di una visione europea per questo paese può infatti rendere più debole la società civile e fiaccare la ricerca di una vera democrazia e una società aperta. D'altro canto, la politica opposta - ambizioni troppo alte e manifeste per l'Azerbaijan da parte europea - potrebbe stimolare reazioni negative da parte del governo, con più pressioni e controllo sui media, sulle ONG e sugli oppositori politici. A questo proposito, si sono osservati ben pochi miglioramenti - la violenza contro i giornalisti è frequente e gli oppositori politici vengono spesso sottoposti a intimidazioni, contravvenendo agli standard del Consiglio d'Europa cui il paese appartiene. La corruzione rimane un grave problema a tutti i livelli. Inoltre, una crescente competizione tra l'Occidente, la Russia e la Cina per l'accesso alle abbondanti risorse energetiche nella regione del Mar Caspio e il controllo sulle vie di trasporto strategiche implica che i governanti azeri possono avere un efficace vantaggio sui loro partner quando negoziano l'apertura politica e il progresso del paese e la fornitura di petrolio e gas. In più, la prossimità dell'Iran rinforza la posizione strategica dell'Azerbaijan, sottoponendolo nel contempo alle sfide che provengono da Sud.
Conclusioni
Le decisioni in merito ad una PEV-plus riflettono le difficoltà di includere sotto la stessa etichetta paesi che appartengono a regioni piuttosto diverse in termini di sviluppo politico ed economico - ovvero il Nord Africa, il Medio Oriente, il Caucaso Meridionale e i paesi occidentali della CIS. Ancora, sottolineano le sfide interne all'UE poste dall'approfondimento del processo d'integrazione e il bisogno di una nuova costituzione dopo gli ultimi due allargamenti verso est. Tuttavia, andrebbero evitate ulteriori delusioni per i paesi "desiderosi" del Caucaso Meridionale. Ci si può chiedere se, per paesi di piccole dimensioni come l'Armenia e la Georgia, è rilevante considerare la capacità inclusiva dell'UE. Se possibile, l'UE e il Consiglio d'Europa dovrebbero sostenere l'Azerbaijan nel progredire nel processo di democratizzazione del paese e nella salvaguardia dei diritti di tutti i cittadini; la società civile azera deve continuare a ricevere attenzione. In conclusione, alla futura PEV dovrebbe essere richiesto di integrare le crescenti tensioni sui mercati energetici e il bisogno di una fornitura più sicura di energia con la volontà dell'UE di promuovere valori cardine in termine di democrazia, diritti umani, libertà fondamentali, buona governance e trasparenza.
*Dr. Daniel Linotte è un consulente internazionale nel campo dell'economia applicata, commercio e sicurezza. Ha ottenuto il dottorato presso l'Università di Oxford. È stato Consigliere senior per governi nei Balcani e nel Caucaso meridionale, oltre che per il Segretariato OSCE.
