L'uovo e la gallina

Migrazione e sviluppo in un'ottica di redistribuzione della ricchezza. In questo estratto dal report European Social Watch per il 2009, un'analisi delle politiche europee e delle posizioni delle ONG

Il dibattito sulla correlazione tra migrazione e sviluppo sta assumendo toni sempre più accesi all'interno della UE. A partire dalla messa in atto del cosiddetto "Programma di Tampere" nel 1999, un progetto a lungo termine finalizzato a creare un'area comune di Libertà, Sicurezza e Giustizia, le potenziali sinergie tra politiche di sicurezza e di immigrazione sono divenute oggetto di una profonda riflessione. Creare una rete d'interscambio tra questi due ambiti politici al fine di forgiare politiche maggiormente efficaci e coerenti costituisce una sfida d'importanza vitale per una serie di motivi. La UE ha infatti competenze diverse in ciascuno dei due settori; policy-maker e rappresentanti della politica hanno obiettivi e finalità diversi a seconda dell'ambito in cui operano; infine, ciascun Stato Membro della UE intrattiene rapporti diversi con i paesi terzi. Addentrarsi nel dibattito sul rapporto tra migrazione e sviluppo equivale a discutere se sia nato prima l'uovo o la gallina. Quanto può essere realistico l'appello del Segretario Generale dell'ONU, che parlava di ottenere un "triplo beneficio": apportare benefici ai paesi che accolgono i migranti, ai paesi di origine e ai migranti stessi? All'interno del presente rapporto, la correlazione tra sviluppo e migrazione viene analizzata in termini di impatto dei fenomeni migratori sulla (re) distribuzione della ricchezza.

1999: Armonizzare le politiche UE in materia di migrazione e di sviluppo in uno spirito di collaborazione con i paesi terzi

Nell'ottobre del 1999, sotto la presidenza finlandese, il Consiglio Europeo ha adottato un programma quinquennale decisamente ambizioso, volto ad incentivare un ulteriore sviluppo delle politiche UE in materia di Giustizia e Affari Interni. La competenza giuridica delle istituzioni UE in materia di diritto d'asilo e immigrazione, sancita dal Trattato di Amsterdam del 1998 (il trattato che decretò la nascita della Comunità Europea) costituiva la struttura portante su cui si basava l'intero programma. All'interno del paragrafo intitolato "Una politica comune europea in materia di diritto d'asilo e d'immigrazione", la collaborazione con i paesi d'origine dei migranti era indicato come il primo dei quattro obiettivi prefissati dal Consiglio Europeo. I due pilastri del programma erano: a) sviluppare un approccio inclusivo all'immigrazione, basato sulla correlazione esistente tra lo sviluppo delle regioni di origine e di transito dei migranti e i fenomeni migratori; b) armonizzare le politiche interne all'Unione Europea con quelle applicate invece al suo esterno. Anche nella parte conclusiva del trattato si auspica il ricorso a un'azione politica esterna maggiormente incisiva, attraverso una maggiore integrazione delle politiche in materia di Giustizia e di Affari Interni. Sempre nella parte conclusiva del trattato, si fa riferimento alla necessità di forgiare le strategie UE in materia di sviluppo e immigrazione senza perdere mai di vista il contesto più ampio delle politiche e strategie ideate e implementate all'interno dell'Unione Europea.
La comunità delle ONG ha calorosamente applaudito le conclusioni del Consiglio Europeo. Allo stesso tempo però le organizzazioni non governative hanno espresso la propria preoccupazione circa l'eventualità che la UE potesse fornire assistenza economica ai paesi di origine (o di transito) dei migranti soltanto a patto che questi acconsentissero ad adottare misure restrittive nei confronti dei cittadini migranti. E davvero la formulazione del testo potrebbe dare luogo a un'interpretazione del genere: il concetto di "sostegno allo sviluppo" può venire inteso come un aiuto condizionato. In tal caso, i paesi d'origine sarebbero obbligati a conformarsi ai requisiti UE in materia di flussi migratori.

2001: L'11 settembre e le conclusioni del Consiglio di Laeken

Nel dicembre 2001, il Consiglio Europeo dedicò una parte del proprio rapporto conclusivo a "le azioni che la UE deve intraprendere in seguito agli attacchi dell'11 settembre agli Stati Uniti" (Consiglio dell'Unione Europea, 2001). I tragici fatti avvenuti l'11 settembre hanno cambiato in maniera drammatica il clima in cui, sino a quel momento, si era discusso di politiche d'immigrazione all'interno della UE. Va da sé che anche il dibattito sui confini esterni della UE subì profondi cambiamenti. La cooperazione allo sviluppo ormai non era più un modo di affrontare le cause profonde dell'immigrazione, ma, proprio come temevano le ONG, le misure atte a gestire i flussi migratori divennero parte integrante della politica estera della UE. "In particolare, gli accordi europei sulle procedure di espulsione devono essere stipulati con i paesi interessati in base a una nuova lista di priorità e a un piano d'azione chiaro." (Consiglio dell'Unione Europea, 2001, p.11). Il tema dei confini geografici dell'area in cui applicare le politiche giudiziarie e in materia di affari interni si è tramutato in un dibattito sulla sicurezza. Il Consiglio Europeo ha chiesto alla Commissione di presentare alcune proposte di emendamento delle direttive che stabiliscono le procedure per l'ottenimento del diritto d'asilo e per il ricongiungimento familiare. La gestione dei confini esterni della UE è divenuto uno strumento fondamentale nella lotta al terrorismo e alle reti di immigrazione illegale; il fatto che si faccia riferimento a questi due fenomeni all'interno della stessa frase equivale a stabilire tra terrorismo e immigrazione clandestina una relazione di causa-effetto.

2002: Il Consiglio di Siviglia- la gestione dei flussi migratori come elemento chiave degli accordi di cooperazione

Il Consiglio Europeo di Siviglia del giugno 2002 afferma che:
"Ogni futura cooperazione, associazione o accordo assimilabile che l'Unione o la Comunità Europea stipula con altri paesi deve prevedere una clausola sulla gestione congiunta dei flussi migratori e sull'espulsione dei migranti clandestini". (Consiglio delle Comunità Europee, 2002)
Nel dicembre del 2002, la Commissione ha pubblicato un comunicato con oggetto: 'Integrazione delle problematiche in materia d'immigrazione nelle relazioni tra la UE e i paesi terzi". La Commissione indica su quali aspetti dei fenomeni di immigrazione le politiche in materia implementate dalla UE possono esercitare un forte impatto. Le strategie proposte sono incentrate sul contenimento e sul controllo dei flussi migratori, e prevedono quindi principalmente misure atte a prevenire i fenomeni d'immigrazione. In linea con le conclusioni del Consiglio, la Commissione Europea ha proposto di avviare negoziati circa le procedure di espulsione con Albania, Algeria, Cina e Turchia, così come con diversi paesi ACP (in base a quanto previsto dall'articolo 13 degli accordi di Cotonou). Inoltre, il comunicato suggerisce che i nuovi accordi con i paesi ACP sulle procedure di espulsione dovrebbero essere estesi anche a cittadini di paesi terzi. Una misura del genere significherebbe che qualsiasi paese firmatario di un accordo in materia di espulsione con la UE accetta di espellere cittadini di altri paesi che transitano sul proprio territorio diretti all'Unione Europea.
Le ONG hanno sempre espresso dure critiche nei confronti di tali disposizioni, poiché non vi compaiono clausole a tutela dei diritti umani dei clandestini espulsi, in particolare se queste persone non sono cittadini dei paesi in cui vengono trasferiti in seguito all'espulsione.

2005: Il Programma dell'Aja e il comunicato della Commissione sulle sinergie tra politiche in materia di immigrazione e di sviluppo

Il Programma dell'Aja rappresenta il naturale proseguimento del Programma di Tampere, risalente al 1999. Contiene un capitolo sui confini esterni dell'area in cui applicare le politiche europee in materia di immigrazione. In base a quanto previsto dal programma, tuttavia, la UE si limita, nell'ambito degli accordi di partenariato con paesi terzi, a offrire loro il proprio supporto al fine di accrescerne la capacità di "migliorare le strategie di gestione dei flussi migratori e di tutela dei rifugiati, prevenire e combattere l'immigrazione clandestina, fornire informazioni precise circa i canali di immigrazione legale, risolvere il problema dei rifugiati offrendo loro soluzioni più stabili e permanenti, realizzare strutture per il controllo delle frontiere, migliorare la sicurezza delle procedure di controllo dei documenti e affrontare il problema del ritorno dei migranti ai paesi di origine". (EU, 2004)
Al tema dello sviluppo di politiche vere e proprie in materia di immigrazione, il nuovo programma pluriennale dedica soltanto poche pagine. I fondi sono sempre più destinati a finanziare misure di forte controllo alle frontiere da parte dei paesi terzi. Inoltre, sempre più risorse vengono messe a disposizione per finanziare operazioni di rimpatrio forzato. Sembra che affrontare le cause profonde dell'emigrazione non rientri più affatto tra gli obiettivi delle politiche UE in materia di immigrazione.

2005: Coerenza della politiche in materia di sviluppo

Nel 2005, le istituzioni europee hanno emesso un comunicato congiunto sulle politiche europee in materia di sviluppo. Tale comunicato è conosciuto come "Consenso Europeo", e sancisce la necessità di un impegno comune al fine di garantire maggiore coerenza alle politiche europee in materia di sviluppo: "la UE si impegna a tenere in dovuta considerazione gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo; a tal fine, l'Unione si impegna a ideare e mettere in pratica politiche che possano direttamente o indirettamente avere un impatto sui paesi in via di sviluppo". (UE, 2006)
Il "Consenso Europeo" è dunque adamantino circa la necessità di ideare politiche maggiormente coerenti. Il documento specifica infatti che occorre effettuare una valutazione dei benefici in termini di sviluppo generati dall'implementazione di politiche in ben 12 diversi ambiti. Raggiungere gli Obiettivi del Millennio è l'obiettivo finale dell'intero processo. Lo stesso concetto può essere applicato alle politiche UE in materia di immigrazione. L'affermazione precedentemente riportata è tuttavia immediatamente seguita da una clausola che ne limita l'ambito di applicazione:
"...la Commissione ambisce a integrare i temi dell'immigrazione e del diritto d'asilo all'interno delle proprie strategie regionali e nazionali e degli accordi di partenariato stipulati con i paesi interessati. E' inoltre ferma intenzione della UE promuovere sinergie tra le politiche in materia d'immigrazione e di sviluppo, in modo da rendere l'immigrazione un potente motore di sviluppo. La UE si impegna a fornire sostegno ai paesi in via di sviluppo nella gestione dei propri flussi migratori..."(UE, 2006).
Nonostante all'interno del Consenso Europeo si affermi che l'immigrazione possa contribuire allo sviluppo, è palese che finanziare misure atte a controllare le frontiere non contribuirà in nessun modo al raggiungimento degli Obiettivi del Millennio. A prevalere è invece l'interesse dell'Unione Europea nel controllare le frontiere e bloccare così l'arrivo dei migranti.

2008: Il Patto Europeo sull'Immigrazione e il Diritto d'Asilo

Il Patto Europeo sull'Immigrazione e il Diritto d'Asilo è un'iniziativa della Presidenza francese, finalizzata a confermare l'impegno assunto dagli Stati Membri a implementare una politica comune in materia di immigrazione e di diritto d'asilo. Il Patto contiene inoltre una definizione di "confini esterni": "occorre creare un partenariato di tipo inclusivo con i paesi di origine e di transito dei migranti, in modo da incentivare il crearsi di sinergie tra il fenomeno dell'immigrazione e quello dello sviluppo" (UE, 2008). Tale dichiarazione conferma che a prevalere sono gli interessi dell'Unione: si afferma chiaramente che la cooperazione con i paesi di origine sarà finalizzata principalmente a scoraggiare e combattere l'immigrazione illegale.
Il Patto non è altro che una dichiarazione d'intenti, ma gli Stati Membri concordano sul fatto che proprio il patto può costituire la base del prossimo programma pluriennale in materia di Giustizia e Affari Interni (2010-2014).

2009: Il Programma di Stoccolma - La solidarietà "interna"

Il programma dell'Aja in materia di Giustizia e Affari Interni ha come termine ultimo l'anno 2009. In base al comunicato della Commissione ispirato dal Patto Europeo, il Consiglio ha dato il via ai negoziati per il prossimo programma pluriennale, il Programma di Stoccolma. Il capitolo sul diritto d'asilo e l'immigrazione è incentrato sulla solidarietà interna, anche se contiene una sezione dedicata al partenariato con i paesi terzi (UE, 2009):
La solidarietà deve rimanere il principio fondamentale delle politiche comuni europee e la UE dovrebbe fornire maggior supporto agli Stati Membri più esposti alla pressione dei flussi migratori. (Ibid)
Sotto l'egida del concetto "immigrazione e sviluppo", la Commissione ha inoltre proposto una serie di misure aggiuntive atte a rendere più facili i trasferimenti e a ridurre la fuga dei cervelli. Le ONG sperano che questa sezione del programma verrà ulteriormente sviluppata nel corso dei negoziati. Il contributo fornito dalle politiche UE sull'immigrazione al raggiungimento degli obiettivi del millennio dovrebbe essere molto maggiore di quanto non sia previsto dalle proposte della Commissione. Le organizzazioni per la cooperazione e lo sviluppo europee e gli esperti di sviluppo dovrebbero quindi seguire il processo di formazione di tali politiche e intervenire nel dibattito, al fine di stabilire quali obiettivi in quest'ambito risultano prioritari nel forgiare le future politiche UE in materia di immigrazione.

Le sfide future: Le politiche in materia di immigrazione come strumento per raggiungere gli obiettivi del millennio

Il dibattito sull'immigrazione e lo sviluppo nella UE è incentrato principalmente sui possibili metodi per prevenire l'immigrazione e per incentivare i paesi d'origine dei migranti ad allinearsi agli obiettivi degli Stati Membri in materia di gestione e contenimento dei flussi migratori. Tale approccio si basa su diversi assunti, su cui è opportuno soffermarsi.

Assunto 1: la maggior parte dei paesi in via di sviluppo sono paesi di origine degli immigrati all'interno dei paesi UE.
Le attuali politiche UE in materia di immigrazione e sviluppo riguardano i paesi che compaiono più frequentemente nelle statistiche europee sull'immigrazione. I cosiddetti "Least Developed Countries" (letteralmente: paesi meno sviluppati) non compaiono frequentemente nelle statistiche dell'Unione e, di conseguenza, corrono il rischio di venire totalmente ignorati. Questo suscita forti perplessità circa la sincerità dell'impegno assunto dai fautori delle politiche in materia di immigrazione ad armonizzare le strategie di gestione dell'immigrazione e quelle finalizzate allo sviluppo. I criteri utilizzati per stabilire delle priorità in fase di allocazione dei fondi allo sviluppo dovrebbero essere i progressi registrati dai singoli paesi nel raggiungimento degli Obiettivi del Millennio, piuttosto che il numero di cittadini presenti sul territorio dell'Unione Europea o che tentano di raggiungerlo.

Assunto 2: L'emigrazione di lavoratori altamente specializzati dai paesi in via di sviluppo costituisce sempre una fuga dei cervelli.
Si tratta di un altro pregiudizio molto diffuso. I lavoratori specializzati che lasciano un paese in via di sviluppo causano sempre una fuga di cervelli e, di conseguenza, mettono a repentaglio le misure di sostegno allo sviluppo messe in atto dalla UE. Questo è uno degli argomenti maggiormente utilizzati nel forgiare strategie di gestione dei flussi migratori; tale assunto viene inoltre usato come scusa per negare alle persone il diritto di lasciare il proprio paese per lavorare nell'Unione Europea. La correlazione tra emigrazione e fuga dei cervelli esiste, anche se solo marginalmente, in alcuni paesi, ma non può essere certo considerata un fenomeno diffuso. Un altro fenomeno molto meno dibattuto ma ugualmente grave è quello dello "spreco dei cervelli", vale a dire il flusso dei lavoratori migranti altamente qualificati che svolgono professioni ben al di sotto delle loro reali abilità professionali.
Le soluzioni proposte per ovviare al problema della fuga dei cervelli sembrano, ancora una volta, ispirate più dal desiderio di contenere i flussi migratori che da una reale aspirazione a raggiungere gli Obiettivi del Millennio. Un metodo maggiormente efficace per fermare e prevenire la fuga dei cervelli consiste invece nell'investire le proprie energie nell'Obiettivo del Millennio 2 (garantire a tutti l'istruzione elementare), incentivando allo stesso tempo l'accesso all'istruzione superiore. Anche l'Obiettivo 8 (creare un partenariato globale per lo sviluppo) dovrebbe costituire una priorità, in particolare per ciò che concerne "la creazione di posti di lavoro dignitosi e remunerativi per i giovani".

Assunto 3: L'immigrazione può essere prevenuta eliminandone le cause alla radice.
La riduzione della povertà in sé non contribuisce a ridurre i fenomeni migratori. Come già accennato, anche per emigrare servono soldi. In altre parole, i più poveri non emigrano. Credere che un maggior livello di sviluppo contribuirà a ridurre l'immigrazione è un'illusione.
Gli accordi di partenariato stipulati con i paesi di origine e di transito dei migranti dovrebbero, di conseguenza, essere finalizzati a prevenire le cause profonde dei fenomeni di spostamento forzato della popolazione. La violazione sistematica dei diritti umani e l'instabilità politica e sociale sono le cause principali di questi fenomeni. Se si considera che il numero di richiedenti asilo negli Stati Membri della UE non è sufficiente per rendersi conto della portata del fenomeno, si può facilmente comprendere come il modo migliore per affrontarne le cause profonde sia monitorare l'operato dei governi, per garantire che poggi su basi realmente democratiche e prevenire l'esplodere di eventuali conflitti.

Assunto 4: La migrazione circolare è una panacea.
Nell'ambito dell'attuale dibattito, la migrazione circolare viene spesso rappresentata come la soluzione ideale a eventuali incongruenze tra le politiche in materia di immigrazione e quelle in materia di sviluppo. Il termine "migrazione circolare" si riferisce principalmente al ripetuto spostamento dei lavoratori tra il paese d'origine e quello (o quelli) di accoglienza. Questo è, in parte, quanto si auspica facciano i cittadini degli Stati Membri all'interno della UE. Tuttavia, non è chiaro quale ruolo la definizione di "migrazione circolare" occupi all'interno del dialogo politico. Il concetto di "migrazione circolare" può nascondere infatti gli obiettivi più disparati, dalla riduzione dell'impatto negativo che la fuga di cervelli esercita sui singoli paesi, al contenimento dei flussi migratori.
Se l'obiettivo è quello di ottenere un "beneficio triplo" (per i paesi di accoglienza, per i paesi d'origine e per i migranti stessi), occorre considerare che un'adeguata interpretazione e organizzazione dei flussi di migrazione circolare può contribuire ad amplificare gli effetti positivi che i fenomeni di migrazione generano nei paesi in via di sviluppo, aiutando al tempo stesso gli Stati Membri della UE a coprire il proprio fabbisogno di mano d'opera e a ridurre l'immigrazione clandestina. Ma la migrazione circolare può essere incentivata soltanto da un contesto legislativo che promuova la mobilità della forza-lavoro e tuteli i diritti dei lavoratori.

Conclusioni

L'impegno della UE e gli sforzi profusi per garantire un certo grado di coerenza tra le politiche in materia di immigrazione e di sviluppo sono senza dubbio un elemento positivo, ma hanno bisogno del sostegno della società civile. Ideare ed implementare politiche coerenti non costituisce una scelta, bensì un obbligo, ed è un compito piuttosto complesso, giacché tutte le decisioni politiche in materia di immigrazione e sviluppo devono ispirarsi allo stesso principio: raggiungere gli Obiettivi del Millennio. Ad oggi esiste (ed esisterà sempre) una certa tensione tra obiettivi a breve e a lungo termine; ma gli Obiettivi del Millennio non possono essere accantonati per dedicarsi a obiettivi più a breve termine di contenimento dei flussi migratori. I flussi migratori rappresentano tra l'altro un forte incentivo alla re-distribuzione della ricchezza. Come tutti gli altri modi per raggiungere gli Obiettivi del Millennio, possono essere messi in pratica soltanto se l'obiettivo finale è chiaro e se tutti i fautori delle politiche e dei processi decisionali vi aderiscono.
Oltre alla volontà politica e alla necessità di sottoporre tali processi a uno stretto monitoraggio da parte della società civile, per raggiungere gli obiettivi del Millennio si riveleranno necessari anche alcuni cambiamenti a livello istituzionale e una re-distribuzione delle competenze sia all'interno dei Direttorati Generali che a livello di governance, nazionale ed europea.

Riferimenti

Council of the European Union (2001). Presidency Conclusions. The Future of the European Union - Laeken Declaration, 14-15 December 2001. Brussels. SN 300/1/01 rev1.
Council of the European Communities (2002). Presidency Conclusions. The Seville European Council, 21 and 22 June 2002. 13463/02. Brussels.
EU (2004). European Council. The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union. 13 December 2004, 2005/C 53/01.
EU (2006). Joint statement by the Council and the representatives of the governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the Commission on European Union Development Policy: 'The European Consensus'. Official Journal of the European Union, C46, Volume 49, 24 February 2006, p. 13.
EU (2008). European Pact on Immigration and Asylum. Council of the European Union, 24 September 2008. Brussels.
EU (2009). Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, An area of freedom, security and justice serving the citizen. COM(2009) 262 final.