Le riforme avvengono come processo, non in un singolo grande evento. E' l'impegno dell'Europa in partenariato con gli attori locali la vera prospettiva per il futuro della Bosnia. L'Associazione BiH 2005 interviene nel dibattito dopo i recenti accordi di Washington sulla riforma dello Stato. Riceviamo e volentieri pubblichiamo
Di Christophe Solioz*
Mi concede un lento?
Prima di tutto, non bisogna perdere di vista la nozione di processo. Solo oggi, a distanza di dieci anni, Richard Holbrooke riconosce gli errori di Dayton - denunciati da tempo dagli esperti e attori della società civile bosniaca - come ad esempio il fatto di avere accettato il termine "Republika Srpska" per designare l'entità serbo bosniaca, non aver arrestato subito Radovan Karadzic e Ratko Mladic, non aver esercitato maggiori pressioni proprio nei primi mesi del dopoguerra. Dobbiamo d'altra parte ricordare il dopoguerra ad esempio in Francia, in Italia, in Germania ed in Austria. La ricostruzione e la riconciliazione furono processi lenti. Non dimentichiamo neppure che proprio oggi, in Spagna, in Gran Bretagna, nel Belgio, ed anche in Italia, sussistono problemi territoriali a livello regionale, che in parte richiedono una domanda di riconoscimento di tipo nazionale. In questo senso, la Bosnia ed Erzegovina (Bosnia) non è affatto un caso unico!
La Bosnia è andata avanti a modo suo impegnandosi in un difficile processo di normalizzazione e pacificazione... Certo, rallentato notevolmente dagli errori commessi non solo a Dayton ma anche nel primo dopoguerra. Ma anche qui bisogna esercitare lo spirito critico con cautela: sarebbe facile immaginare una soluzione ideale se ci fossero stati sbagli commessi solamente da parte degli internazionali. Purtroppo sul piano locale avvenne un'ostruzione efficace, proveniente non tanto da parte dei cosiddetti "poteri etnici", ma da attori politici e mafiosi opposti ad ogni costo, e questo sin dall'inizio degli anni novanta, ai necessari processi di trasformazione. Rimane tuttora difficile concepire un modello che aiuti a comprendere le relazioni complesse tra gli attori esterni ed interni. La realtà - ed è bene così - resiste a tentativi di razionalizzazione che non sono all'altezza delle sue complessità.
Eppur si muove!
C'è ormai - finalmente - una diffusa consapevolezza del fatto che la chiave del successo consiste nell'azione degli attori locali. Questo però non basta. Se si osserva il processo di transizione - cioè di integrazione all'Unione Europea (UE) - in Bulgaria ed in Romania, si arriva alla conclusione che, più che l'aiuto esterno, è stato proprio il processo d'integrazione a cambiare le cose. La lezione è semplice: la stabilizzazione e ricostruzione devono essere sostituite dallo sviluppo e dalla crescita economica.
Quel che sta avvenendo in Bosnia, pur fragilmente, è gia in movimento da almeno tre anni. Non c'è una spaccatura radicale e spettacolare che accada come per incanto dieci anni dopo. Il paese si muove oltre Dayton gia da parecchio tempo, almeno dal 2002 - pensiamo all'Accordo Sarajevo-Mrakovica e all'integrazione della Bosnia nel Consiglio d'Europa. Nel 2005 notevoli accordi politici in Bosnia, tra Bosniaci - certo, dopo interventi da parte degli "internazionali" - sono stati firmati. Una maggiore centralizzazione sta favorendo la progressiva costruzione dello Stato. Quello che manca ora è un decentramento che ridefinisca la geografia politica dei poteri locali. C'è consenso sulla necessità di attribuire più potere ai comuni, il problema è nel mezzo, a livello dei Cantoni e delle Entità. Le cose, tuttavia, si stanno muovendo!
Sogno americano o sogno europeo?
Da vari mesi Donald Hays - che lavora ora per lo U.S. Institute for Peace - conduceva negoziati in Bosnia per la nuova costituzione. Alcuni, pure in Bosnia, aspettavano un nuovo deus ex machina a Washington il 22 Novembre 2005. Il massimo che si poteva raggiungere era in realtà ben poco, aveva ragione Sulejman Tihic: i cambiamenti previsti erano solamente di natura cosmetica e non avrebbero portato in realtà ad alcun cambiamento significativo.
Sebbene utili in quanto esercizi intellettuali, i cambiamenti attualmente in esame, mascherati da riforme costituzionali, non potranno infatti sortire alcun effetto. La proposta della creazione di una singola presidenza, con funzioni cerimoniali, al posto dell'attuale - disfunzionale ma dotata di poteri - rappresentanza tripartita, il rafforzamento del ruolo esecutivo del Primo Ministro e del governo, lo stesso rafforzamento delle dimensioni e dell'importanza del Parlamento statale sono utili ma inadeguati a produrre ciò di cui la Bosnia ha oggi bisogno. Queste proposte devono essere parte di un pacchetto molto più grande di genuina riforma costituzionale. Prese da sole appaiono degli accidenti inadeguati alle enormi sfide che deve affrontare il paese. Non permettono di conseguire i lungamente attesi cambiamenti sistemici ad ogni livello di governo, che possano portare ad uno Stato della Bosnia Erzegovina davvero funzionale. Stiamo parlando della necessità di una riduzione, non di un aumento dei livelli e delle dimensioni della struttura istituzionale. Il risultato ottenuto il 22 Novembre 2005 è invece peggiore: solo una breve dichiarazione - promessa? - di discutere prima della prossima primavera le necessarie trasformazioni a livello istituzionale e costituzionale.
Il via ad un processo di riforma - e non solo a livello costituzionale - è venuto non da Washington, ma proprio a Sarajevo pochi giorni dopo - il 25 Novembre 2005 - alla presenza del Commissario Olli Rehn e del premier bosniaco Terzic: cioè l'avvio ufficiale dei negoziati tra la Bosnia e l'UE, per la firma di un Accordo di Associazione e Stabilizzazione (SAA). La chiave sta ormai a Bruxelles, non più a Washington.
In Bosnia l'Unione Europea deve prendere risolutamente la guida e allo stesso tempo abbandonare la propria strategia superata della "condizionalità imposta". Il focus dell'UE dovrebbe essere rivolto ai processi che rafforzano e velocizzano la "ownership" proprietà, ndc locale basandosi sul consensus emergente tra le élites post nazionaliste orientate alle riforme. Lontano da una messa in scena hollywoodiana, la prospettiva dell'integrazione europea offre infatti un efficace incentivo per portare avanti un processo di trasformazione in Bosnia.
L'Austria, prossimo paese ad assumere la presidenza dell'UE dal primo gennaio 2006, è molto motivata a sostenere con efficacia questo processo - ben oltre il periodo del suo turno di presidenza (che termina nel giugno 2006). Bisogna capire le ripercussioni di questa dinamica in Bosnia. Si tratta prima di tutto di puntare sulla messa in opera dei cambiamenti sui quali c'è già accordo (penso alle riforme nel settore delle forze armate come della polizia, all'introduzione dell'imposta sul valore aggiunto al primo gennaio 2006 ad esempio). Certo, questo non basta. Devono esserci discussioni su altri cambiamenti che richiedono però un nuovo consenso politico. Qui, l'iniziativa di Donald Hays potrebbe eventualmente avere degli effetti positivi a condizione che il processo di discussione si apra a tutti i settori della società civile bosniaca - e non rimanga il privilegio di otto partiti!
Da vari mesi se non da anni, quasi tutti gli esperti, ma anche vari documenti del Consiglio d'Europa come dell'UE puntano sulla necessità che debbano essere gli attori locali a portare avanti questo processo di discussione. Toccherà, dal 1 febbraio 2006, al nuovo Alto Rappresentante, Christian Schwarz-Schilling, sostenere, facilitare questo processo. Sono i Bosniaci che devono fornire energia al motore del cambiamento nel proprio paese. Le strutture internazionali di sostegno, un tempo necessarie ma ora ingombranti, devono essere rapidamente ridimensionate e infine sostituite da un accordo di partenariato europeo pienamente sviluppato. E' cruciale cercare di portare avanti un livello genuino di compromesso attraverso il dialogo civico; i Bosniaci devono cogliere l'occasione e aprire la finestra dell'opportunità per il proprio futuro. Dieci anni dopo gli storici Accordi di Pace di Dayton è ormai ovvio a Sarajevo, Banja Luka e Mostar così come altrove in Bosnia che senza responsabilità non ci potrà essere uno Stato responsabile.
Come la mettiamo?
Data la delicatezza che avvolge ogni discorso costituzionale, potrebbe essere prudente considerare espressamente le riforme come un processo piuttosto che come un grande evento. Non dobbiamo dimenticare che a distanza di dieci anni dalla fine del conflitto armato, la visione della Bosnia è ancora largamente divisa. Tuttavia, le tracce di un consenso emergente intorno all'idea di una Bosnia moderna stanno aumentando con il passare del tempo. Questi segnali dovrebbero essere maggiormente presi in considerazione nell'attuale dibattito sulle riforme. Inoltre, come la storia chiaramente dimostra, le Costituzioni - le leggi fondamentali che definiscono uno Stato e una società - rappresentano il culmine di un processo piuttosto che un punto di partenza. Cambiamenti progressivi, che sono avvenuti in Bosnia a partire dal 2000, hanno già alterato le strutture istituzionali del paese al di là di quanto si poteva immaginare. Nella fase attuale, che vede la Bosnia sul punto di iniziare i negoziati su di un Accordo di Associazione e Stabilizzazione (SAA) con l'UE insieme alla graduale cessazione dell'Ufficio dell'Alto Rappresentante (OHR), il processo di avvio di un accordo su misura con Bruxelles rappresenta il quadro migliore per conseguire più rapidamente la necessaria "funzionalità".
Un partenariato per le riforme tra Bruxelles e Sarajevo - che equivarrebbe ad una "costruzione dell'ingresso nella UE" - dovrebbe focalizzarsi con vigore sulla effettiva implementazione delle numerose riforme degli ultimi 5 anni e infine includerle in una Costituzione nata davvero in casa. Questo, inoltre, aiuterebbe a superare parte dei limiti del processo di integrazione europeo - che finora è rimasto concentrato piuttosto su aspetti tecnocratici fallendo nel tentativo di produrre un genuino cambiamento a livello sociale. E' quindi responsabilità dell'UE ampliare e intensificare il proprio ruolo in Bosnia e procedere con vigore oltre la ricostruzione e stabilizzazione.
La Bosnia deve muoversi rapidamente oltre i dibattiti meramente costituzionali edificando la propria "identità" basata sulle differenze attraverso lo sviluppo di strutture centrate sul cittadino, che promuovono l'eguaglianza tra tutti i suoi popoli. Questo richiederà un radicale abbandono delle stantìe politiche-etniche, che nel corso degli anni hanno avuto successo nel preservare - e anche rafforzare - società parallele e nel creare una "tripla etnocrazia" di Bosgnacchi, Serbi e Croati invece di una moderna società, uno Stato e un'identità europee.
Ginevra, 30 Novembre 2005
*Christophe Solioz è Direttore esecutivo dell'Associazione Bosnia Erzegovina 2005, ha recentemente pubblicato "Turning-Points in Post-War Bosnia" (Baden-Baden: Nomos, 2005). Dal prossimo gennaio l'Associazione continuerà il proprio lavoro sotto la sigla del Center For European Integration Strategies (CEIS)
