Perché il Kosovo ha bisogno di una vera legislazione sulla responsabilità dello stato per le violazioni dei diritti umani. Un commento
(Questo articolo è stato prodotto e pubblicato originariamente da Kosovo 2.0 il 13 marzo 2019. E' riprodotto su OBCT su espressa concessione degli autori)
Il 7 dicembre del 2018 il ministro della Giustizia del Kosovo ha garantito, attraverso una dichiarazione pubblica, che avrebbe incluso due nuove leggi nel programma legislativo del proprio ministero del 2019: una legge sulla responsabilità dello stato per quanto riguarda le violazioni dei diritti umani ed una legge che darebbe alla Corte costituzionale del Kosovo l'autorità di accordare risarcimenti agli individui quando quest'ultima individua una violazione dei diritti umani da parte dello stato e dei suoi agenti.
Il ministro della Giustizia ha garantito questo impegno durante un seminario tenuto dal Rochester Institute of Technology (RIT) in Kosovo, alla presenza di rappresentati dell'ambasciata americana, della Corte costituzionale kosovara, dell'Ombudsperson, dell'Assemblea del Kosovo e di rappresentanti della società civile.
Le due proposte di legge riflettono il consenso raggiunto durante quel seminario: queste leggi rappresenterebbero degli strumenti necessari per rispondere all'evidente fallimento del governo nel dare risposte concrete alle violazioni dei diritti umani, nel fornire soluzioni legali effettive alle vittime di tali violazioni e nel rinforzare l'affidabilità del governo e lo stato di diritto.
Sfortunatamente, nonostante l'interesse mostrato nei confronti della responsabilità e dell'affidabilità dello stato, il ministro della Giustizia non è riuscito finora a portare a compimento il suo impegno pubblico; nessuna legge né sulla responsabilità dello stato né sull'autorizzazione da parte della Corte costituzionale a procedere con risarcimenti alle vittime è stata inclusa nel programma del 2019. Questa potrebbe essere un'indicazione su quanto seriamente (o meno) il governo sta provvedendo a soluzioni legislative per le violazioni dei diritti umani e per il rispetto di tali diritti.
Il Kosovo avrebbe bisogno di un quadro normativo più solido che possa garantire alle vittime delle responsabilità statali delle soluzioni legali effettive. Attualmente non vi è nessuna legislazione esaustiva che regola la responsabilità dello stato e dei suoi organi per i danni agli individui.
Le leggi e le soluzioni esistenti per tali violazioni non producono gli effetti desiderati, le procedure per via giudiziaria sono complicate e fanno sprecare molto tempo. Inoltre, non raggiungono gli standard sui diritti umani richiesti dalla Costituzione e dagli organi internazionali che si occupano tali diritti, validi anche in Kosovo.
Incapacità a proteggere
Le insidie del sistema legale sulle responsabilità dello stato sono illustrate perfettamente nel caso di Diana Kastrati. Nel febbraio 2013, la Corte costituzionale del Kosovo si è pronunciata, sottolineando il dovere del Tribunale di Pristina di adottare misure ai sensi della legge sulla Protezione contro la Violenza Domestica e sancendo che il suo non averlo fatto ha portato, nel caso di Diana Kastrati, alla violazione del suo stesso diritto alla vita.
Alla luce delle continue minacce da parte del compagno, nel 2011, Diaka Kastrati richiese al Tribunale di Pristina la protezione di emergenza, che i giudici non garantirono. Dopo qualche settimana che la signora Kastrati aveva inoltrato la sua richiesta, il compagno la uccise.
La Corte costituzionale ha valutato che l'inazione del tribunale abbia rappresentato una violazione dell'obbligo statale alla protezione dei diritti umani individuali, in questo caso il diritto alla vita. Nel gennaio 2012 ha dichiarato che:
"... è dovere delle autorità statali di astenersi dall'uccisione intenzionale e illecita, ma anche di adottare le misure adeguate per la salvaguardia delle vite di coloro che sono sotto la propria giurisdizione ... Ciò implica un obbligo primario dello stato di assicurare il diritto alla vita, attuando disposizioni penali effettive per dissuadere la commissione di reati contro la persona, sostenute dall'apparato delle forze dell'ordine, che si deve occupare della prevenzione, la repressione e la sanzione per eventuali violazioni. E' esteso alla responsabilità propositiva dell'autorità di adottare misure preventive per la protezione di individui la cui vita è a rischio a causa di azioni criminali di altri individui".
Inoltre, ha constatato che: "Per estendere l'obbligazione propositiva, deve essere confermato che le autorità, che sapevano o dovevano essere a conoscenza dell'esistenza di un rischio reale alla vita di un individuo da parte di un terzo, hanno fallito nell'adottare le misure nell'ambito di competenza che sarebbero state opportune".
La decisione della Corte costituzionale nel caso di Diana Kasrati è incoraggiante, in quanto conferma gli obblighi che lo stato ha nel porsi a garanzia dei diritti umani. Nonostante ciò, la corte non ha concesso nessuna forma di risarcimento. Nel 2013, la famiglia di Diana Kastrati ha fatto causa allo stato del Kosovo, ma finora i tribunali ordinari non hanno previsto nessun tipo di compensazione.
Questo caso è un classico esempio di responsabilità statale per la violazione di diritti umani costituzionalmente garantiti e del fallimento nella protezione dell'individuo. Gli obblighi dello stato riguardanti i diritti umani non sono solo limitati al rispetto di tali diritti. I suoi obblighi includono anche il dovere di proteggere e il dovere di consentire il pieno godimento dei diritti umani.
Il dovere di proteggerli, specialmente il diritto alla vita, richiede allo stato di assumere misure speciali per proteggere le persone dalle violazioni dei diritti da parte di terzi; specialmente quando sono più vulnerabili, o quando la loro vita è in pericolo a causa di minacce specifiche.
Lo stato deve rispondere immediatamente e con misure significative per proteggere gli individui che si trovano al centro di determinate minacce. Tale dovere richiede anche allo stato di adottare misure preventive, così come investigare, processare e sanzionare coloro che compiono tali violazioni. In aggiunta, è richiesto allo stato di fornire mezzi di ricorso efficaci per tutte le vittime di queste violazioni.
Tutti i maggiori atti per la protezione dei diritti umani, tra cui la Dichiarazione universale per i diritti umani del 1948, la Convenzione internazionale sui Diritti Civili e Politici del 1966 e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1952 (ECHR) riconoscono espressamente il dovere dello stato di garantire gli strumenti di ricorso efficaci per le violazioni. Secondo la costituzione kosovara, questi atti per la protezione dei diritti sono direttamente applicabili in Kosovo.
A partire dal caso di Diana Kastrati, altri episodi di violazione di diritti umani in Kosovo sono venuti alla luce, mostrando l'incapacità dello stato di assumersi le proprie responsabilità, come nel caso della deportazione forzata di cittadini turchi dello scorso anno, che ha causato una forte indignazione o come l'inettitudine delle istituzioni di polizia, dell'istruzione e del sistema sanitario nel proteggere i minori da abusi sessuali.
Vuoti legislativi
Nonostante il suo obbligo di garantire diritti umani e fornire mezzi di ricorso efficaci e risarcimento contro la violazione dei diritti umani, il Kosovo non ha finora adottato un quadro giuridico che riesca a regolare la responsabilità dello stato in questo ambito - e non mostra nessuna intenzione di farlo nell'immediato futuro. Come sottolinea il Kosovo Progress Report del 2018 della Commissione europea, "il diritto a richiedere un risarcimento e l'ammissione di responsabilità delle autorità pubbliche nei casi di reati sono influenzate da una legislazione frammentata".
Leggi diverse sono indirizzate ad aspetti diversi e parziali della responsabilità statale, in maniera perlopiù contraddittoria, che porta all'incertezza giuridica per quanto riguarda gli elementi procedurali e sostanziali della richiesta e applicazione della responsabilità statale.
Un emendamento del 2016 alla Legge sulla gestione e responsabilità del finanziamento pubblico prevede che "un tribunale competente debba essere autorizzato ad ordinare ad un'autorità pubblica o all'ordinamento di bilancio di concedere un risarcimento in denaro per i danni materiali (e non) causati, se comprovati dalla corte sulla base di prove documentali inserite in una sentenza".
Questa disposizione è utile in quanto facilita il pagamento di ricompense una volta attribuite da un giudice. Ciononostante, non ovvia le carenze identificate nel sistema legislativo per quanto riguarda le modalità in cui la responsabilità dello stato deve essere determinata.
Le carenze legislative sulla responsabilità statale implicano vi sia una notevole incertezza sulla disponibilità di mezzi di ricorso per violazioni di diritti umani.
Oltre a ciò, il caso di Diana Kastrati mostra che i procedimenti giudiziari e i mezzi legali contro tali violazioni sono complessi e soggetti a significativi ritardi. Questi notevoli ritardi sembrano essere la prassi nei tribunali kosovari, come descritto dall'Ombudsperson del Kosovo in una relazione del marzo 2018.
In questo contesto durante il precedentemente citato seminario del RIT è stato raccomandato che il governo elabori ed emani una legislazione onnicomprensiva sulla responsabilità statale in linea con gli standard del Consiglio d'Europa. Il Consiglio d'Europa offre delle linee guida generali su ciò che una legislazione sulla responsabilità dello stato deve affrontare per adempiere agli obblighi per rimediare ai danni da lui prodotti, che sia per compensazione o risarcimento. Molti stati europei hanno adottato leggi speciali che regolano questa materia in maniera esaustiva (vedi Estonia, Lettonia, Svizzera, Repubblica Ceca, Slovacchia, Romania, Lussemburgo, Portogallo, Spagna, Grecia, Austria, Turchia e Lituania).
Il secondo suggerimento era di dare più potere alla Corte costituzionale. Nonostante la Corte costituzionale possa determinare se un individuo è vittima di una violazione dei diritti umani da parte dello stato, essa non prevede nessun tipo di risarcimento per queste vittime. Le vittime devono iniziare nuove procedure giudiziarie per richiedere questo risarcimento, in condizioni di incertezza legale e con procedure complesse.
Nel caso in cui venga dato più potere alla Corte costituzionale, gli individui dovrebbero comunque iniziare dei nuovi processi giudiziari presso tribunali minori, e nella maggior parte dei casi queste controversie verrebbero risolte da questi. Solo un numero limitato di casi riuscirebbe a soddisfare i criteri per passare alla Corte costituzionale; in tal occasione, la Corte costituzionale avrebbe il potere di concedere il risarcimento.
Queste due raccomandazioni dimostrano che è relativamente semplice migliorare la protezione dei diritti umani in Kosovo e che ci sarebbe un consenso generale per farlo, anche se servirebbe ancora lavorare sui dettagli. Ciò che sembra mancare è l'impegno del governo nel rispettare e proteggere i diritti umani in maniera effettiva e adottare azioni al riguardo.
Un'interessante argomentazione sollevata durante il seminario è stata che una legge sulla responsabilità dello stato potrebbe costare molto al Kosovo e sarebbe insostenibile. Questa argomentazione comunque non regge sulla base della tutela dei diritti umani: implica che il governo continui con le sue violazioni dei diritti umani e non risolva la situazione.
Questa legge deve avere prima di tutto un effetto preventivo, stimolando per esempio il governo a sensibilizzare le sue istituzioni sul rispettare i diritti umani quando si svolgono degli atti pubblici, educando i propri funzionari e creando meccanismi interni per monitorare il rispetto di tali diritti. L'obbiettivo di questo tipo di legislazione non è di far fallire lo stato, ma di educare lo stato a prendere i diritti umani seriamente.
C'è ancora speranza che il governo mostri il suo interesse nei diritti umani e che le due raccomandazioni sopracitate vengano incluse nel programma legislativo del ministro della Giustizia, auspicabilmente quest'anno. Un conto è fare delle dichiarazioni pubbliche sulla responsabilità del governo e la rule of law; un altro è svolgere effettivamente qualcosa al riguardo.
La recente Legge sulle Procedure disciplinari dei giudici ed i pubblici ministeri è un buon esempio di un impegno concertato e di successo per migliorare lo stato di diritto e l'affidabilità dello stato, nonostante l'enorme resistenza da parte dei gruppi di interesse locali che non hanno alcun tipo di desiderio di migliorare il sistema. Lo stesso impegno è richiesto ora per essere sicuri che lo stato venga ritenuto responsabile per i suoi reati.
Sollevare il problema e mettere pressione al governo a questo fine sono la missione della società civile e degli "amici" internazionali del Kosovo che vogliono vedere il Kosovo migliorare per quanto riguarda lo stato di diritto.
