Vivere senza futuro? Il documento introduttivo

Venerdì 3 dicembre, a Venezia, presso la Sala Congressi dell'Isola di San Servolo, si aprirà il convegno annuale di Osservatorio sui Balcani "Vivere senza futuro? L'Europa tra amministrazione internazionale e autogoverno: i casi di Bosnia Erzegovina e Kossovo". Pubblichiamo il documento introduttivo

Non esercitano la sovranità, non sono protettorati. Da anni, Bosnia Erzegovina e Kossovo gravitano in una condizione di limbo istituzionale, aree grigie nel cuore dell'Europa. Formalmente sono sotto amministrazione internazionale, una tutela che, paradossalmente, nel limitare la sovranità di questi territori dovrebbe al tempo stesso accompagnarli verso una autonomia piena.

Dopo i Balcani, è cresciuto anche in altre aree del mondo il numero dei territori senza regole, espropriati da una effettiva capacità di autogoverno, governati da forme più o meno assimilabili ai protettorati internazionali, abitati dagli "internazionali". I Balcani hanno aperto una strada, che hanno poi seguito altri ex Stati, Stati che non esistono più: sotto i riflettori, oggi, Afghanistan e Iraq.

Non si tratta di un fenomeno circoscritto. La globalizzazione ha messo in crisi il paradigma novecentesco della coincidenza tra spazio giuridico e spazio economico, mettendo in crisi la possibilità, per una comunità statuale, di affermare la propria sovranità all'interno di confini dati. Allo stesso tempo, in profonda crisi è il paradigma identitario sul quale si erano formati gli Stati Nazione nell'era moderna. In alcune forme, prevalentemente a seguito di cicli di violenza aperta e conseguenti interventi internazionali, la sovranità semplicemente non esiste più, e i diritti di cittadinanza sono stati sospesi. L'indeterminatezza istituzionale, poi, reca con sé come corollario necessario l'assenza di regole, forme di economia drogata e criminale, spesso la devastazione dei territori e delle loro comunità. E' questo il percorso che si è determinato in particolare in alcune aree dei Balcani, e del quale ancora non si intravede la fine.

Mentre nel resto dell'Europa procede - non senza tentennamenti - un percorso di riunificazione, nei Balcani, luogo simbolo al tempo stesso di arretratezza e ipermodernità, le pulsioni nazionaliste dirette alla creazione di Stati etnici non sembrano aver perso vigore. Il 17 marzo scorso, l'esplosione di violenza che ha attraversato il Kossovo ha fatto risuonare un campanello di allarme. Il presente dell'Europa del Sud Est sembra ancora contrassegnato da forme violente, dirette all'esclusione dell'altro e nel contempo all'affermazione di forme statuali anacronistiche, basate sullo Stato Nazione e non sulla affermazione di nuove forme di cittadinanza e autogoverno.

Nei territori europei sotto amministrazione internazionale, Bosnia Erzegovina e Kossovo, assume poi una rilevanza drammatica, in una situazione di generalizzata assenza di regole, la umiliazione dei diritti economici e sociali delle popolazioni. La transizione da un sistema pianificato al mercato, attraverso la guerra, ha provocato infatti una situazione di devastazione generalizzata. Il mantra delle privatizzazioni delle grandi proprietà produttive statali, poi, si accompagna ad una persistente fiducia nei confronti di quel modello produttivo, insostenibile, e spesso ad alienazioni poco trasparenti. Le stesse privatizzazioni vengono ora invocate anche rispetto ai grandi beni comuni, come l'acqua. Ma ciò che appare ancor più insostenibile è la sottrazione del diritto di decidere sulle proprie politiche economiche e sociali, quasi che le direttive di Fondo Monetario e Banca Mondiale fossero dottrine indiscutibili, quand'anche verificatesi disastrose e fallimentari in ogni parte del pianeta.

La questione dell'informazione, e in particolare i mezzi d'informazione locali, assumono in questo contesto una importanza determinante. Anche in questo campo, tuttavia, il difficile equilibrio tra supervisione internazionale, autonomia professionale e sostenibilità economica presenta un domino di difficile composizione.

I "protettorati europei", da ultimo, impongono uno sforzo di aggiornamento della riflessione anche da parte di quanti, associazioni, organizzazioni non governative e enti locali, continuano a cercare di creare ponti e legami di comunità tra l'Italia e i Balcani. Quale cooperazione è possibile, laddove gli Stati non esistono? E quale può essere il ruolo delle comunità locali?

La Bosnia di Dayton

L'anno prossimo verrà celebrato il decennale della firma degli accordi che hanno portato alla fine della violenza aperta in Bosnia Erzegovina. Tutti concordano sull'importanza di quegli accordi nell'aver portato ad una situazione di pace, benché da alcuni definita come "pace fredda". Oltre ad essere un trattato di pace, tuttavia, Dayton ha posto le fondamenta istituzionali dello Stato bosniaco.

La Bosnia di Dayton è uno strano animale: uno Stato, due Entità, un distretto internazionale (Brcko), 3 "popoli costituenti", circa 4 milioni di abitanti (ma nessuno oggi sa esattamente quanti siano gli abitanti della Bosnia Erzegovina), 5 presidenti, tre governi, tre parlamenti... Formalmente si tratta di uno Stato sovrano, ma diverse organizzazioni internazionali (guidate dall'Ufficio dell'Alto Rappresentante, OHR), esercitano porzioni significative di potere in ambito legislativo, esecutivo e giudiziario.

Da un lato, infatti, gli accordi di Dayton hanno consegnato la Bosnia Erzegovina alla comunità internazionale. Un governatore internazionale, l'Alto Rappresentante, è il garante della applicazione di quegli accordi, e accentra la maggior parte delle prerogative di governo del Paese. Non si tratta di una figura eletta, ma designata dagli Stati che compongono il Consiglio di Implementazione della Pace. Al contrario, i politici bosniaci sono eletti, senza tuttavia poter assumere pienamente le leve del potere. Di fronte ai cittadini, non è chiaro chi sia responsabile del futuro del Paese.

D'altro canto, Dayton identifica nelle comunità nazionali, e non nei cittadini, i soggetti costituenti, stabilendo in questo senso un precedente pericoloso in Europa.

Da tempo, molti in Bosnia Erzegovina e in Europa stigmatizzano la architettura istituzionale complessa e inefficiente della Bosnia di Dayton, e criticano i poteri illimitati dell'Alto Rappresentante, impegnato nello sforzo paradossale di rafforzare uno Stato e al tempo stesso limitarne l'autonomia.

Dal 1996 ad oggi sono state numerose le spinte centripete impresse dalla comunità internazionale, nella direzione del rafforzamento delle istituzioni comuni. Tuttavia, alla luce del processo di integrazione europeo in corso, non è ancora chiaro se il percorso da Dayton verso Bruxelles si farà con o senza le Entità.

Non è chiaro, soprattutto, fino a quando la Bosnia Erzegovina verrà mantenuta sotto amministrazione internazionale. Non è chiaro, neppure, fino a quando l'Ufficio dell'Alto Rappresentante potrà continuare ad utilizzare i c.d. "poteri di Bonn", che gli permettono di imporre direttamente leggi e decisioni, superando un eventuale parere contrario del Parlamento bosniaco, e di rimuovere funzionari e politici eletti, in assenza di qualsiasi tipo di garanzia procedurale.

Il permanere di questo tipo di situazione favorisce inevitabilmente la deresponsabilizzazione sia della politica che dei cittadini/elettori. Alcuni casi verificatisi recentemente nel Paese, poi, come quello dei c.d. "6 Algerini", hanno messo in rilievo le possibili ripercussioni che in questo scenario si possono determinare anche nel campo dei diritti umani.

Il Kossovo, "Unmikstan"

In base alla risoluzione 1244, adottata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite il 10 giugno del 1999, il Kossovo è sottoposto ad un'amministrazione ad interim guidata dal Rappresentante Speciale del Segretario Generale dell'Onu, oggi il danese Jessen Petersen. L'obiettivo della missione internazionale è di permettere al popolo kossovaro di godere di una sostanziale autonomia all'interno della Repubblica Federale di Jugoslavia (oggi Unione di Serbia e Montenegro). La dizione riportata dalla risoluzione ("sostanziale autonomia all'interno della Repubblica Federale di Jugoslavia") è quella che ufficialmente definisce lo status del Kossovo oggi. Come la Bosnia Erzegovina, anche il Kossovo è senza sovranità e temporaneamente sotto controllo internazionale. Per il Kossovo, tuttavia, non è chiaro neppure lo status internazionale.

Sul piano interno, è la Cornice Costituzionale per l'Autogoverno Provvisorio ("promulgata" da Hans Haekerrup il 14 maggio 2001 e poi approvata dalla Assemblea del Kossovo) a definire i livelli e le competenze locali e della comunità internazionale. Da parte albanese, da tempo si insiste per l'aumento delle prerogative del governo kossovaro, in particolare attraverso l'ampliamento del numero dei ministeri e delle attribuzioni di ogni singolo ministero. L'Assemblea del Kossovo, tuttavia, è monca: dopo le violenze del marzo scorso, la stragrande maggioranza dei Serbi ha deciso infatti di boicottare il processo elettorale.

Sotto il profilo economico e dello sviluppo, a cinque anni dalla fine della guerra il bilancio del Kossovo dipende ancora prevalentemente dalla tassazione sui beni importati (quasi tutto, stante l'assenza di produzione) e dagli aiuti internazionali. Il Kossovo, con la più giovane popolazione d'Europa, ha un tasso di disoccupazione che supera il 60%. Tra le minoranze, la disoccupazione in alcune aree raggiunge tassi del 90%.

Il processo di privatizzazioni, definito dall'UNMIK come una delle priorità della propria amministrazione, è fermo dall'autunno scorso, anche a causa delle dispute esistenti sulla proprietà pubblica tra Belgrado e Pristina. Gravi episodi di malversazione che hanno colpito direttamente l'amministrazione internazionale non hanno certo facilitato il percorso.

Il clima di forte deregolazione sembra favorire il prosperare di una economia informale, nell'ambito della quale crescono e si consolidano poteri mafiosi, spesso legati alle forme paramilitari di controllo del territorio. Un'economia criminale che controlla traffici di ogni tipo (armi, droga, rifiuti tossici, esseri umani) e che tende a riciclare i propri proventi in attività pulite, nel Kossovo e all'estero.

La stessa presenza internazionale rappresenta, almeno indirettamente, un fattore di instabilità. In una popolazione di circa due milioni di persone, in un contesto regionale grande come l'Umbria, 18.000 militari (Kfor), il personale civile della amministrazione delle Nazioni Unite (Unmik) e quello delle altre agenzie internazionali, incluse associazioni e organizzazioni non governative, produce una forte alterazione del contesto kossovaro, provocando una crescente insostenibilità.

Le proposte per risolvere insieme il problema dello status e quello della sicurezza delle minoranze variano tra ipotesi di "autonomia nell'autonomia", alla divisione tra un nord serbo e un sud albanese, a vari piani per il decentramento. Gli scenari ipotizzati ricordano in parte la situazione della striscia di Gaza, in parte la c.d. "linea verde" di Cipro. Le conseguenze a livello regionale di una eventuale divisione del territorio su base etnica sono difficilmente prevedibili.

Gran parte degli sforzi internazionali, peraltro, sembrano essere in questo momento indirizzati alla sola questione della sicurezza, dopo il catastrofico fallimento di truppe Nato e polizia Onu nel garantire la protezione della comunità serba e delle altre minoranze durante le violenze di marzo.

Il ruolo dell'Europa e delle comunità locali

Il superamento della formula dei protettorati, e della realtà di queste aree deregolamentate nel cuore dell'Europa, non può significare la regressione agli Stati etnici, alle piccole patrie volute dai nazionalisti. D'altro canto, non sono standards o formule tecniche che possono essere di aiuto nella uscita necessaria da una forma di impasse che continua da anni, senza alcun preciso limite temporale.

Il processo di riunificazione europeo, rafforzato nel maggio scorso dall'ingresso di 10 nuovi Paesi nell'Unione, crea al contrario un nuovo quadro giuridico e istituzionale, che può essere adottato come riferimento concreto per la trasformazione dei protettorati. Sotto questo profilo, la progressiva assunzione di responsabilità dell'Unione Europea in Bosnia Erzegovina è un segnale che fa ben sperare. Un impegno analogo deve essere messo in campo nel Kossovo, affermando da subito una cittadinanza europea che possa disinnescare le spinte neo-feudali volte a riaffermare forme etniche di divisione. La prospettiva di una rapida integrazione europea peraltro deve essere chiaramente espressa non solo per le regioni che si trovano sotto supervisione internazionale, ma per l'intera area balcanica, come da anni chiedono associazioni e organizzazioni della società civile attraverso la campagna "per una Europa dal basso".

Altre situazioni di crisi, nel passato recente della storia europea, sono state risolte in questa direzione, come ad esempio nel caso del Sud Tirolo. Si tratta di un percorso che non può avvenire solamente dall'alto, ma che deve necessariamente concretizzarsi attraverso una fitta rete di relazioni comunitarie e della diplomazia delle città. L'Europa delle città e delle comunità locali, l'Europa dei nuovi municipi, deve investire sul proprio futuro di Pace, nella consapevolezza che quanto avviene nei Balcani si ripercuote su tutto il continente.

Allo stesso tempo, l'autogoverno deve accompagnarsi ad uno sviluppo economico di tipo diverso, locale, autosostenibile, come criterio di fondo per immaginare la rinascita economica e sociale della regione balcanica. Ma anche come prospettiva politica, nella direzione di una forte autonomia locale, dato che sviluppo locale ed autogoverno sono due facce di una stessa prospettiva non chiusa ma aperta, capace cioè di interagire con la complessità della globalizzazione, ed al tempo stesso capace di far leva sul protagonismo degli attori locali, delle risorse umane, dei saperi del territorio, delle tradizioni come delle culture.

Un progetto concreto che deve nascere dall'alto e dal basso, da una prospettiva insieme locale ed europea, da un'Europa che agisca come soggetto politico unitario, e da comunità che possano cogliere in questa cornice le migliori condizioni per un percorso di riappropriazione della propria capacità di autogoverno, di elaborazione del conflitto e riconciliazione.