(foto Pietro De Luca)
Il lavoro intende ripercorrere le tappe fondamentali del ruolo dell'Unione Europea di fronte alla crisi e alla stabilizzazione della Bosnia Erzegovina. Una tesi di laurea
Di Valerio Cendali Pignatelli
Le guerre sfociate dalla dissoluzione della Jugoslavia federale sono strettamente interconnesse con il processo di integrazione europea. Nel febbraio del 1992 i Capi di Stato e di Governo della Comunità Europea firmarono a Maastricht il trattato sull'Unione Europea. Nel febbraio del 1992 la decisione del Presidente Izetbegovic di ricorrere ad un referendum in merito all'indipendenza della Bosnia Erzegovina rappresentò il motivo scatenante della guerra interetnica, drammatico epilogo dei precedenti conflitti in Slovenia e Croazia. L'affermazione "Questa è l'ora dell'Europa",(1) condivisa a quell'epoca dai circoli diplomatici europei e mondiali, ben evidenzia il legame esistente tra il conflitto e quella che avrebbe dovuto essere la sua risoluzione: l'Unione nel contesto europeo all'indomani della fine della Guerra Fredda e nel fiorire di speculazioni circa le future capacità operative della nascente PESC avrebbe potuto e dovuto gestire diplomaticamente o militarmente una crisi apparsa nel cuore stesso del Continente. Ma si trattava di un'aspirazione. I governi europei riuscirono a porre fine al conflitto solo dopo quattro anni e necessitarono dell'apporto fondamentale degli Stati Uniti sia sotto il profilo militare che sotto il profilo diplomatico. Essi fallirono nell'interpretare adeguatamente gli eventi, nell'elaborare Piani di Pace coerenti con la dinamica in atto di pulizia etnica, nel gestire e coordinare le missioni sul terreno e, ciò che più conta, essi mostrarono una sostanziale assenza di volontà nel ricorrere all'uso della forza. Questa assenza di volontà ebbe conseguenze gravissime che lo scempio di violenze avvenuto a Srebrenica tra l'11 e il 17 luglio del 1995 pone pienamente in evidenza: i governi europei rimasero inerti nonostante fosse in corso un crimine contro l'umanità sul suolo del Continente.
Il lavoro intende ripercorrere le tappe fondamentali del ruolo dell'Unione Europea di fronte alla crisi e alla stabilizzazione della Bosnia Erzegovina per mettere in risalto la tesi secondo cui i limiti e le negligenze del coinvolgimento internazionale trovano in parte spiegazione nel fatto che all'indomani della fine della Guerra Fredda mancava una delineata architettura di sicurezza in Europa. Il teatro di guerra bosniaco divenne addirittura un laboratorio politico per sperimentare diversi assetti di questa architettura: i tentativi fallimentari di intervenire con organizzazioni diverse dalla NATO portarono i governi europei alla conclusione che solo attraverso il coinvolgimento militare degli Stati Uniti la crisi avrebbe potuto finalmente giungere ad una conclusione. Quello in Bosnia Erzegovina è stato il primo intervento out of area della NATO, organizzazione divenuta quindi il suggello di uno stretto legame politico tra Europa e Stati Uniti in tema di proiezione esterna della forza.
I limiti e le negligenze nella fase del conflitto sono anche correlate alla mancanza di un reale interesse internazionale ed europeo per la regione balcanica e per la sua sfortunata componente bosniaca. La fluidità e l'incertezza del quadro regionale ed internazionale non lasciavano infatti presagire la prospettiva, qualora i conflitti in ex ex-Jugoslavia fossero stati precocemente risolti con coerenza ed efficacia, di un immediato Allargamento dell'Unione Europea e della NATO, organizzazioni capaci di esportare prosperità e stabilità. Con una piccola forzatura, è possibile affermare che tale prospettiva si sia configurata proprio sotto la spinta dell'eccidio interetnico in Bosnia Erzegovina che generò una tale pressione politica sulla Comunità Internazionale, continuamente sotto accusa a causa dell'impotenza mostrata nel dirimere il conflitto, da far risultare inevitabile un intervento risolutivo. Da un radicamento in Bosnia Erzegovina della NATO, e inizialmente in misura minore dell'Unione Europea, scaturì quindi una spinta ad un processo di riconfigurazione dell'intero quadro politico degli stati della penisola balcanica come il successivo intervento in Kosovo e i cambiamenti di regime in Romania, Bulgaria, Albania, Croazia e Serbia hanno dimostrato.
Il lavoro intende dimostrare questa tesi partendo dall'analisi del contesto europeo nel periodo immediatamente successivo alla fine della Guerra Fredda. A seguito del superamento della dinamica dei blocchi contrapposti le Nazioni Unite, la NATO, la Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa ed ovviamente l'Unione stessa subirono profondi cambiamenti che incisero sugli assetti dell'architettura di sicurezza europea fino ad allora incentrati unicamente sul sistema di difesa integrato della NATO. La possibilità di far ricorso a più organizzazioni per la gestione diplomatica e militare delle crisi ebbe profonde conseguenze sulla dinamica del coinvolgimento internazionale nei conflitti in ex-Jugoslavia. L'analisi di questo coinvolgimento non può prescindere dalla comprensione della scansione degli eventi in loco cui il lavoro dedicherà particolare attenzione partendo dall'analisi delle cause interne ed esterne della dissoluzione della federazione, così strettamente correlate con lo scoppio del conflitto in Bosnia.
I successivi capitoli prendono in esame i metodi e gli strumenti con cui i governi europei tentarono di gestire il conflitto e di affrontare la fase successiva della stabilizzazione. Il secondo capitolo tratta quindi del Riconoscimento Internazionale di Slovenia, Croazia e Bosnia Erzegovina, uno strumento di deterrenza nelle mani delle diplomazie europee per frenare i piani nazionalistici di Milosevic. L'Unione Europea non ha saputo adoperare nel modo migliore questo strumento: i principali Stati Membri non avevano ancora maturato un'adeguata interpretazione del conflitto e mantenevano una sostanziale prudenza in materia di Riconoscimento per gli effetti che esso avrebbe potuto provocare nel contemporaneo processo di scioglimento dell'Unione Sovietica.
Fin dal 1991 la Comunità Europea aveva posto le basi del processo di Allargamento del mercato unico in Europa Centrale con la firma degli Accordi Europei. Mancava quest'impegno in Europa Balcanica dove ogni Stato Membro poteva perseguire propri disegni di politica estera piuttosto che una strategia comune. La pressione della Germania in favore del Riconoscimento delle Repubbliche indipendentiste fece quindi nascere sospetti e timori in seno agli Stati Membri in merito alla politica che il ricostituito stato tedesco avrebbe potuto perseguire nello scacchiere balcanico, sospetti e timori che hanno particolarmente influito sulla gestione europea del conflitto in Bosnia Erzegovina.
Il terzo capitolo analizza i numerosi Piani di Pace elaborati in sede di Conferenza sulla Jugoslavia, guidata congiuntamente da Unione Europea e Nazioni Unite, e il ruolo svolto sul terreno da UNPROFOR, Forza di Protezione delle Nazioni Unite composta in gran parte da contingenti europei. I Piani di Pace furono improduttivi, e per certi aspetti dannosi nella misura in cui legittimarono implicitamente la strategia di pulizia etnica, proprio in quanto i fini e le modalità di intervento di UNPROFOR non rispecchiavano una reale volontà di porre risolutamente fine al conflitto. Le cartine geografiche della distribuzione etnica in Bosnia Erzegovina e dei Piani di Pace, consultabili nelle pagine del lavoro, mettono in luce la volontà europea di conseguire la pace più adeguandosi alla volontà dei serbi che reprimendo il loro ostinato rifiuto del processo di mediazione. L'opportunità di conseguire la pace con due anni di anticipo attraverso il Piano Vance-Owen fallì anche a causa del fatto che gli Stati Uniti non intendevano contribuire ad una sua attuazione militare. Il massimo sforzo di mediazione diplomatica dell'Unione Europea e delle Nazioni Unite fallì quindi a causa dell'incertezza circa la continuazione dell'impegno americano sul Continente.
Il quarto capitolo mette a fuoco la strategia internazionale per giungere alla firma degli Accordi di Dayton. Il conseguimento della pace rifletteva l'abbattimento della superiorità militare serba a seguito del consolidamento delle forze croato-musulmane e a seguito dell'intervento militare da parte di Stati Uniti e governi europei. La Rapid Reaction Force, il contingente robusto inviato da Francia, Regno Unito e Paesi Bassi in supporto alle Nazioni Unite, e l'uso massiccio della forza aerea della NATO con il lancio della missione Deliberate Force costituirono un cambiamento proficuo in merito al dosaggio della forza, avvenuto purtroppo solamente nell'estate del 1995. La missione Deliberate Force e soprattutto la Forza di Implementazione degli Accordi di Dayton rispecchiavano una ritrovata volontà degli Stati Uniti di intervenire attivamente nelle crisi europee. Il Summit della NATO del 1994 era in questo senso premonitore con le importanti innovazioni riguardo la centralità dell'organizzazione all'interno dell'architettura di sicurezza del Continente e riguardo al lancio della Partnership for Peace, programma di cooperazione militare con gli stati facenti un tempo parte del Patto di Varsavia. Solo i regimi dell'Europa Centrale potevano interpretare la Partnership come un primo passo verso l'adesione alla NATO nella misura in cui avevano intrapreso un produttivo percorso di transizione e nella misura in cui erano anche inseriti nel processo di Allargamento dell'Unione Europea.
Il conflitto in Bosnia Erzegovina rappresentava un focolaio di crisi con possibilità di contagio nell'intera Europa Balcanica: gli Accordi di Dayton furono in questo senso anche una pace regionale che la NATO intendeva custodire mantenendo la sua presenza in Bosnia Erzegovina e assicurando la gestione di ogni futura crisi nella penisola balcanica. Tuttavia solo la prospettiva di integrazione all'interno delle istituzioni euro-atlantiche poteva garantire un futuro di stabilità duratura nella regione, una prospettiva che nel 1995 mancava a causa della permanenza al potere di regimi nazionalistici e a causa della lentezza con cui procedeva la transizione alla democrazia e all'economia di mercato.
Il quinto capitolo pone in risalto il meccanismo di funzionamento dell'impianto costituzionale costruito a Dayton. Gli Accordi istituirono un assetto di governo decentralizzato in cui le due Entità, la Federazione Croato-Musulmana e la Repubblica Serba, detenevano forti poteri di veto: in queste circostanze occorreva rafforzare la figura istituzionale dell'Alto Rappresentante delle Nazioni Unite affinché potesse fruire di poteri di intervento di ordine esecutivo e legislativo che favorissero l'avvio di un processo di nation-building. La presenza della NATO costituiva un elemento imprescindibile per il successo degli Accordi di Dayton sia in termini di deterrenza contro ogni ipotesi di ripresa delle ostilità sia in termini di supporto attivo al processo di nation-building, presenza che i governi europei intendevano preservare, memori delle difficoltà affrontate con UNPROFOR. L'OSCE era invece impegnata nella supervisione del processo elettorale e negli sforzi per il ritorno dei rifugiati mentre l'Unione Europea contribuiva alla ricostruzione materiale del paese. Artefice e garante della pace era quindi divenuta la stessa Comunità Internazionale: il contributo di Milosevic nel dirigere la leadership serbo-bosniaca verso l'accettazione degli Accordi di Dayton non costituiva più un elemento essenziale per il mantenimento della pace. La fine di questo rapporto di dipendenza è una delle ragioni che spiega la determinazione con cui Stati Uniti e governi europei posero fine alla crisi del Kosovo. Tuttavia, la politica di repressione nei confronti della provincia albanese non era più sostenibile alla luce degli sviluppi politici avvenuti nella regione all'indomani di Dayton. Il lento cammino nella cooperazione politica interetnica in Bosnia Erzegovina, ma soprattutto i cambiamenti di governo in Romania, Bulgaria ed Albania e la normalizzazione dello scontro diplomatico ed economico tra Macedonia e Grecia, erano tutti segnali che facevano presagire la possibilità di instaurare un ordine politico nella regione basato su garanzie reciproche in merito alla tutela dei diritti umani e delle minoranze e incentrato sulla cooperazione politica ed economica. Il nazionalismo di Milosevic andava in netta controtendenza con questo disegno, un disegno che doveva essere supportato militarmente dall'Allargamento della NATO e politicamente ed economicamente dall'Allargamento dell'Unione Europea.
La conclusione pone quindi in evidenza l'azione intrapresa dall'Unione Europea a partire dalla risoluzione della crisi in Kosovo: il Patto di Stabilità rappresenta un netto cambiamento di approccio, metodi e strumenti nei confronti dell'Europa Sudorientale. L'Unione Europea incanalò il flusso di aiuti internazionali e di crediti per lo sviluppo sotto un coordinamento congiunto in modo tale da vincolarlo al rafforzamento del processo di riforma dei sistemi politici ed economici. Era finalmente nata una strategia comune europea che rifletteva l'interesse ad allargare i confine del mercato unico, un Allargamento che costituiva un efficace fattore di stabilizzazione per l'intera regione. Questa strategia comune pose finalmente fine ai timori riguardo l'ipotetica azione del ricostituito stato tedesco e alla necessità di un equilibrio di poteri nei Balcani che potesse frenare la sua azione: non è dunque un azzardo affermare che con l'Adesione della Bosnia Erzegovina all'Unione Europea potrà dirsi definitivamente concluso il capitolo storico iniziato nel 1914 a Sarajevo. Ed è proprio in questa capitale che è stato firmato il Patto di Stabilità. Il Processo di Stabilizzazione e Associazione, avviato con la Dichiarazione di Zagabria del 2000, avrebbe rafforzato la prospettiva d'integrazione europea per la parte più debole della regione, l'Albania e i regimi scaturiti dalla dissoluzione della Jugoslavia. Il progressivo sviluppo dello spirito di convivenza interetnica di Dayton e i cambiamenti di regime in Croazia nel 1999 e in Serbia nel 2000 costituivano segnali che andavano proprio nella direzione della riunificazione del Continente. L' "Ora dell'Europa", che avrebbe dovuto manifestarsi nella gestione della crisi tramite la nascente PESC, si manifesta oggi in forme audaci ed efficaci con il fattore di stabilizzazione dell'Allargamento.
Il desiderio di approfondire la crisi e la stabilizzazione della Bosnia Erzegovina dall'angolatura dell'intervento europeo è nata a seguito di una personale esperienza di tirocinio alla Rappresentanza Permanente Italiana presso l'Unione Europea, nel periodo tra settembre e dicembre 2005. La trattazione riguardo al Patto di Stabilità e al Processo di Stabilizzazione e Associazione risente anche dello studio di documenti raccolti in Rappresentanza e provieniti dal Comitato per i Balcani Occidentali (COWEB) e dal Comitato Politico di Sicurezza (COPS). Il lavoro è però frutto principalmente di uno studio approfondito di fonti secondarie quali saggi storici, articoli di riviste specializzate e articoli di volumi collettivi nonché di una continua consultazione della newsletter dell'Osservatorio sui Balcani: tenendo conto della vicinanza temporale degli eventi, le fonti primarie sono inevitabilmente limitate. Questo studio è stato intrapreso immediatamente dopo il rientro dalla Rappresentanza e durante la frequenza del corso avanzato di Storia delle Relazioni Internazionali del professor Leopoldo Nuti, docente presso la facoltà di Scienze Politiche dell'Università di Roma Tre e mio relatore per il conseguimento con questo lavoro della Laurea Specialistica in Relazioni. Internazionali.
Vai al testo completo della ricerca (pdf)
Note:
(1) L'affermazione appartiene al Ministro degli Esteri del Lussemburgo, Jacques Poos che, nella sua veste di Presidente di turno del Consiglio Affari Esteri della Comunità Europea, la pronunciò nell'estate del 1991 quando il Consiglio decise di impegnare la Comunità nella mediazione diplomatica del conflitto tra Armata Popolare e Slovenia, prima crisi del processo di dissoluzione della Jugoslavia.
