Georgia, meno poteri al presidente

Approvata in Georgia la riforma della costituzione che prevede un significativo passaggio di responsabilità dal presidente a governo e parlamento. Esperti giudicano favorevolmente la riforma, ma l'opposizione accusa Saakashvili di volersi preparare la strada per un futuro da primo ministro

Lo scorso 15 ottobre il Parlamento georgiano ha adottato in terza lettura con 112 voti favorevoli e 5 contrari la revisione della Costituzione georgiana. Negli ultimi sei anni, da quando Mikheil Saakashvili siede alla presidenza del Paese, la legge fondamentale georgiana è stata modificata diverse volte. Gli emendamenti più significativi, che vedevano rafforzata la figura del presidente, erano stati approvati già nel febbraio 2004, un mese dopo l’elezione di Saakashvili. Le modifiche costituzionali approvate dal Parlamento georgiano poche settimane fa invertono invece questa tendenza e prevedono un significativo passaggio di poteri dal presidente al primo ministro.

L’iter che ha condotto all’ultima revisione costituzionale è cominciato all’indomani delle proteste iniziate nell’aprile del 2009 con la partecipazione di migliaia di persone guidate dai principali oppositori (ed ex-alleati) di Saakashvili che ne chiedevano le dimissioni. Nel giugno del 2009 è stata creata una commissione per la riforma costituzionale, la Commissione costituzionale statale, alla quale sono stati invitati a partecipare tutti i partiti politici. Mentre la minoranza rappresentata in parlamento ha accettato l’offerta di collaborazione della maggioranza nominando il presidente della futura commissione (individuato in Avtandil Demetrashvili, già Presidente della Corte costituzionale), i partiti di opposizione che avevano organizzato le proteste protrattesi per mesi, ma privi di rappresentanza parlamentare, rifiutarono di partecipare ai lavori.

Per dimostrare le proprie buone intenzioni, oltre ad invitare l'opposizione a partecipare a questo processo, il governo ha richiesto anche l’assistenza della Commissione di Venezia, l’organo consultivo per gli affari costituzionali del Consiglio d’Europa. Subito dopo l’adozione del documento, il presidente Saakashvili si è congratulato con il parlamento per aver svolto la votazione a sua detta “dopo le conclusioni finali della Commissione di Venezia” ed ha affermato che “tutte le raccomandazioni delle conclusioni sono state prese in considerazione, tranne per un elemento di minor importanza” che sarebbe l’ulteriore riduzione di poteri della figura presidenziale. È vero però che pur avendo preso in considerazione una serie di raccomandazioni della Commissione di Venezia relative a precedenti bozze della riforma costituzionale, il parlamento georgiano ha approvato il testo definitivo della legge lo stesso giorno in cui la Commissione ha ufficialmente adottato le conclusioni finali, rese pubbliche solo il giorno seguente, a conclusione dei lavori della sessione. È evidente, quindi, che i commenti ricevuti non avrebbero più potuto influenzare in alcun modo la riforma.

L'opposizione ha criticato aspramente l'atteggiamento del governo su questo punto. “Ogni Paese facente parte del Consiglio d'Europa dovrebbe aspettare un documento così importante come l'opinione della Commissione di Venezia”, ha dichiarato a Kavkazskij Uzel  Tea Tsulukiani, esperta di questioni giuridiche per il partito d'opposizione “Democratici liberi” guidato da Irakli Alasania.

Il percorso della riforma

La prima bozza di revisione è stata presentata dalla Commissione costituzionale lo scorso maggio, dopo quasi un anno di lavori. Ad ottobre, in seguito all’introduzione di alcune modifiche ed aggiustamenti, il documento è stato approvato dal parlamento ma le modifiche entreranno in vigore solo nel 2013, dopo le prossime elezioni presidenziali previste per l’ottobre dello stesso anno. A questo proposito, Mikheil Saakashvili è stato accusato di voler cambiare la costituzione georgiana ad hoc per preparare il suo futuro politico dopo il termine del suo secondo ed ultimo mandato presidenziale. Per questo motivo è stato più volte comparato al suo acerrimo nemico Vladimir Putin, che dopo essere stato presidente per due mandati, ricopre ora il ruolo di primo ministro della Federazione Russa.

Il politologo georgiano Ghia Nodia  però, pur ammettendo che la nuova costituzione dà l’opportunità a Saakashvili di rimanere sulla scena politica georgiana e di diventare primo ministro se il suo partito (il Movimento Nazionale Unito) vincerà le elezioni parlamentari del 2012, ritiene che i paralleli con l'attuale primo ministro russo siano “ingiusti” perché “Putin non ha fatto nessuno sforzo di cambiare la costituzione prima di diventare primo ministro”, sicuro di poter mantenere il proprio potere anche senza modificare la legge fondamentale dello Stato. Gli emendamenti adottati in Georgia, invece, segnerebbero un effettivo spostamento “verso un sistema presidenziale-parlamentare nel quale il legislativo predomina”. Quindi, secondo Nodia, “le comparazioni tra Saakashvili e Putin presuppongono che la sostanza della costituzione sia irrilevante”.

Gli emendamenti alla legge fondamentale georgiana dovrebbero condurre il sistema politico del Paese verso una repubblica parlamentare, con la figura del primo ministro rafforzata e quella del presidente notevolmente indebolita rispetto al sistema attuale. Anche secondo la Commissione di Venezia, la riforma costituzionale della Georgia ha lo scopo di trasformare “un sistema di governo più presidenziale verso un sistema misto nel quale il potere esecutivo è nelle mani di un governo responsabile davanti al parlamento”. Il presidente perde il suo ruolo di capo della politica interna ed estera e diventa un garante “del funzionamento delle istituzioni democratiche”. Il suo ruolo sarebbe, quindi, quello di “un arbitro neutrale tra le istituzioni dello Stato”.

Cosa è cambiato

Secondo le nuove disposizioni, il presidente continua ad essere eletto direttamente dal popolo e rimane il “Capo di Stato della Georgia” ed il “Comandante in Capo delle Forze Armate” ma non “guida ed esercita la politica interna ed estera dello stato”. Principale ruolo del presidente sarà ora quello di “garante dell’unità della Georgia e dell’indipendenza nazionale” con funzione puramente di rappresentanza per quanto riguarda le relazioni esterne (art. 69). Nel nuovo sistema, infatti, la politica estera diventa di competenza del primo ministro e di conseguenza il presidente non avrà più la facoltà di concludere trattati internazionali, nominare e destituire rappresentanti diplomatici della Georgia ed accreditare rappresentanti diplomatici stranieri senza il consenso del governo.

Il presidente non avrà più la facoltà unilaterale di nominare il primo ministro e dissolvere il governo di sua iniziativa. Nel nuovo art. 78 si legge che ora “il Governo della Georgia è l’organo supremo del ramo esecutivo, il quale esercita la politica interna ed estera dello Stato”. Inoltre, il governo “è responsabile davanti al parlamento” e non più nei confronti del presidente che, a sua volta, non ha più la facoltà di “sospendere o abrogare atti del governo e degli organi del potere esecutivo”. Secondo la Commissione di Venezia, sarebbero queste le nuove disposizioni che aprirebbero la strada per “un cambiamento verso un sistema meno presidenziale”.

Nel sistema politico georgiano disegnato dalla nuova costituzione, il primo ministro è espressione di un partito politico. Il presidente, infatti, nomina un candidato a primo ministro “proposto dal gruppo politico con i migliori risultati nelle elezioni Parlamentari”. Il candidato, poi, ha sette giorni per presentare la composizione del governo ed il programma al parlamento per il voto di fiducia. Dopo che la fiducia è assicurata al nuovo governo attraverso “la maggioranza dei voti dei deputati”, il presidente nomina ufficialmente il primo ministro che a sua volta nomina gli altri membri del governo. Tra le facoltà del primo ministro vi è quella di di nominare e destituire gli altri membri del governo, inclusi il ministro delle Difesa e degli Interni che fino ad oggi potevano essere destituiti solo dal presidente (art.73).

Anche in materia di bilancio statale la figura del presidente vede ridotto il suo potere. Solo il governo, infatti, ha facoltà di proporre il budget statale al parlamento, senza necessità di ottenere un consenso preventivo da parte del presidente come invece è previsto nel sistema attualmente in vigore, e tale documento può essere emendato “solo con il consenso del governo”.

“Gli emendamenti costituzionali proposti apportano diversi importanti miglioramenti e significativi passi nella giusta direzione, che la Commissione di Venezia accoglie favorevolmente”, si legge nel parere finale  della Commissione adottato in sessione plenaria il 15 ottobre. Secondo questo documento, le disposizioni legislative proposte “rafforzano il governo ed assicurano continuità nella gestione delle finanze pubbliche” e quindi contribuiscono “alla stabilità politica”.

Non mancano però le critiche. “Con questa riforma è migliorato il ruolo del parlamento, ma il sistema di contrappesi che regola i rapporti tra esecutivo, legislativo e giudiziario potrebbe essere migliore e deve essere perfezionato” ha commentato Gianni Buquicchio, presidente della Commissione.

Secondo la Commissione infatti, “il ruolo del Parlamento nelle questioni di bilancio è troppo limitato”, in quanto solo il governo ha facoltà di iniziativa legislativa nelle questioni di bilancio ed il parlamento non può emendare il bilancio proposto dal governo. Inoltre, l’eventuale aumento delle spese pubbliche, la riduzione del fisco o altri obblighi finanziari necessitano dell’approvazione del governo. La Commissione di Venezia ritiene “desiderabile un ulteriore rafforzamento dei poteri del parlamento” e raccomanda ai legislatori georgiani di rivedere “le disposizioni sulla formazione del governo ed in particolare quelle relative alla mozione di sfiducia”.

*Project manager, UNHCR Georgia. Le opinioni espresse nell'articolo sono da attribuirsi unicamente all'autrice e non riflettono necessariamente la posizione dell'UNHCR